I SA/Sz 881/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. spraw ze skarg "D." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 maja 2014 r. - nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 - nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013 - nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007- 2013 na rok 2013 oddala skargi. Skargami z dnia 13.06.2014 r. D." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. - zwana dalej: "Stroną" zaskarżyła postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – zwanego dalej: "organem odwoławczym" z dnia 15.05.2014 r. nr [...], nr [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – zwanego dalej: "organem I instancji" z dnia 28.02.2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013 oraz nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007- 2013 na rok 2013 W uzasadnieniach postanowień organ I instancji podał, że w dniu 10.05.2013r. Strona zwróciła się do organu I instancji o przyznanie na 2013 r. płatności w ramach: - wsparcia bezpośredniego, – wsparcia gospodarstw na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW, – działania PROW 2007- 2013 rolnośrodowiskowej. Dalej wskazał, że zawiadomieniem z dnia 25.02.2014 r. nr [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne z urzędu w celu ustalenia, czy zostały spełnione przez Stronę przesłanki wynikające z art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86) – zwanej dalej: "u.k.s.e.p.". W dniu 28.02.2014 r. organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: "K.p.a." postanowił o zawieszeniu z urzędu postępowań w sprawach o przyznanie ww. płatności. Zdaniem organu I instancji zawieszenie postępowań było uzasadnione koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z wyjaśnieniem prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego producentów rolnych dla spółki kapitałowej, jaką jest Strona. W dniu 12.03.2014 r. wpłynęły złożone przez Stronę zażalenia na ww. postanowienia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) – zwanej dalej: "u.w.r.o.w." w zw. z art. 75 K.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt wszczęcia postępowania z urzędu w celu uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu do ewidencji producentów stanowi materiał dowodowy w niniejszej sprawie; – art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust 3-5 u.k.s.e.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisu dotyczącego spółki cywilnej, a tym samym nieprawidłową rozszerzającą wykładnię. Ponadto zaskarżonym postanowieniom Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., art. 8, 9 i 11 K.p.a., art. 12 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy 15.05.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowań w sprawie przyznania wnioskowanych płatności. Odnosząc się do argumentów Strony i uznając stanowisko organu I instancji za znajdujące oparcie w powołanych przepisach, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania zarzutów zażaleń za zasadne. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne. Organ podkreślił, iż toczące się obecnie postępowanie administracyjne w zakresie prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego, stanowi rozpatrywanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym zakończenie postępowania w ww. zakresie umożliwi zakończenie postępowania w przedmiocie wniosków o przyznanie płatności w zakresie wszystkich podstaw finansowania. Pismami z dnia 13.06.2014 r. Skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi na postanowienia organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia ww. postępowań. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 9, art. 11, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 75 K.p.a., art. 3 ust. 1-3 u.k.s.e.p., art. 12 ust. 3-5 u.k.s.e.p. Uzasadniając wskazała, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do braku podstawy prawnej do wszczęcia postępowania o uchylenie czynności materialno-technicznej, a tym samym braku podstawy prawnej do zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie podzielając argumentacji Skarżącej. Ponadto odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Na rozprawie w dniu 19.11.2014 r. Sąd postanowił o połączeniu spraw o sygn. akt I SA/Sz 881/14, I SA/Sz 882/14 i I SA/Sz 883/14 na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) do wspólnego rozpoznania oraz wspólnego rozstrzygnięcia i prowadzeniu pod sygn. akt I SA/Sz 881/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: "p.p.s.a", Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są nieusprawiedliwione i nie zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, że nie są one dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. Organ zawiesił postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jako przyczynę zawieszenia wskazał konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. kwestii prawidłowości wpisu (posiadania) numeru identyfikacyjnego do ewidencji producentów rolnych, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ uznał, iż rozstrzygnięcie ww. kwestii ma zasadnicze znaczenie dla możliwości przyznania płatności. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zawieszenia postępowania dotyczącego przyznania płatności, w kontekście wszczętego, odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki niezbędne do nadania numeru identyfikacyjnego dla Skarżącej w konsekwencji, czy Skarżąca posiada numer identyfikacyjny. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 97 § 1 K.p.a., precyzuje przesłanki obowiązkowego zawieszenia z urzędu postępowania przez organ administracji. Z urzędu także, w trakcie postępowania organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłanka ta ma charakter obligatoryjny. Zawieszenie to uzależnione jest od wystąpienia trzech okoliczności: – postępowanie administracyjne jest w toku, – rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, – zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przez rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we wskazanym powyżej jego rozumieniu uznać należy czynność prawną (procesową) organu lub sądu o charakterze władczym i decydującym, a więc przede wszystkim, czynność orzeczniczą. W związku z powyższym zagadnienia wstępnego nie może stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznej. Ponadto organ administracji publicznej prowadzący postępowanie główne zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ocena związku przyczynowego opiera się na przepisach materialnych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27.03.2014 r., sygn. akt II GSK 2073/12, orzeczenie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykazać zatem należy, że przepisy regulujące płatności, o które wystąpiła Skarżąca, jako jeden z warunków ich otrzymania wymieniają obowiązek uzyskania numeru identyfikacyjnego: – art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.s.w.b." - rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; – zgodnie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.) – zwanym dalej: "Rozporządzeniem z dnia 11.03.2009 r." - płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem" jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; - zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.) – zwanym dalej: "Rozporządzeniem z dnia 26.02.2009 r.", płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym." – obecnie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) Zasadnie zatem organ uznał, że kwestia posiadania numeru identyfikacyjnego jest dla uzyskania wnioskowanych płatności zagadnieniem wstępnym. Niewątpliwie pomiędzy kwestią posiadania numeru identyfikacyjnego przez producenta rolnego, a postępowaniem wnioskowym w przedmiocie przyznania płatności rolnych istnieje bezpośredni związek. Potwierdzają to ww. przepisy szczególne zamieszczone w aktach prawnych regulujących poszczególne rodzaje płatności. Powołane przepisy bezspornie uzależniają przyznanie płatności rolnych od posiadania statusu producenta rolnego potwierdzonego wpisem do rejestru (numerem identyfikacyjnym). O ile zgodzić się należy ze Skarżącą, że wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest bezspornie czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Przy dokonywaniu takiej czynności organ stosuje przepisy prawa materialnego, ale nie rozstrzyga sporu co do ich treści i nie przeprowadza wykładni. Jednakże władcze działanie organu administracji publicznej zmierzające do pozbawienia możliwości posługiwania się przez producenta numerem identyfikacyjnym, nie ma takiego charakteru i powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Niniejsze wynika z faktu, że organ orzeka o prawach i obowiązkach producenta rolnego.Tak, więc wykreślenie z rejestru nie ma charakteru czynności materialno-technicznej jak wywodzi Skarżąca. (por. wyrok NSA z dnia 16.05.2014 r., sygn. akt I FSK 877/13, wyrok NSA z dnia 10.09.2013 r., sygn. akt II GSK 740/12, orzeczenia dostępne na http://orzeczenia. nsa.gov.pl; Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex 2009, wyd. III). Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 75 K.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt wszczęcia postępowania z urzędu w celu uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu do ewidencji producentów nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności. Gospodarzem wszczętego z urzędu postępowania w celu uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu do ewidencji producentów na podstawie wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz postępowania o pozbawienie numeru identyfikacyjnego jest ten sam organ, który prowadzi postępowania w sprawie przyznania płatności rolnych. Jednakże pojęcie "innego organu" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy interpretować szeroko, nie poprzestając na wykładni literalnej przepisu. Właściwość do rozstrzygania przez organy administracyjne konkretnych i odrębnych od siebie spraw administracyjnych, następująca w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne, wymaga zastosowania funkcjonalnej wykładni prawa. Przyjąć należy, że "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych w innym postępowaniu i rozstrzygający w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26.02.2014 r., sygn. akt II GSK 980/12, postanowienie NSA z dnia 25.01.2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, orzeczenia dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie z przedstawioną powyżej okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie – inne są bowiem podstawy prawne do orzekania w sprawie o przyznanie płatności a o numerze identyfikacyjnym producenta rolnego. Kolejna okoliczność również wystąpiła tj. do dnia wydania zaskarżonych postanowień, postepowanie w sprawie numeru identyfikacyjnego nie zostało zakończone. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadnione jest więc działanie organu, który uznał wyjaśnienie posiadania numeru identyfikacyjnego Skarżącej za zagadnienie wstępne i w konsekwencji zawiesił postępowanie główne (w sprawie przyznania płatności) do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego kwestię prawnie istotną, tj. zagadnienie wstępne. Zbadanie ww. zagadnienia wstępnego (posiadania numeru identyfikacyjnego) posłuży bowiem do zakończenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnych na rok 2013, o które zawnioskowała Skarżąca. Nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 9 i art. 11 K.p.a. Skarżąca nie określiła jednoznacznie na czym polegać miało naruszenie ww. przepisów. Sformułowane przez Skarżącą zarzuty w istocie zmierzały do zakwestionowania stanowiska organów, co do wystąpienia w rozpoznawanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust 3-5u.k.s.e.p., których naruszenie podnosiła Skarżąca, ponieważ są to regulacje dotyczące postępowań w przedmiocie nadania numeru identyfikacyjnego oraz jego pozbawienia, co jak zasadnie wykazał organ i z czym należy się zgodzić, pomimo że prowadzi je ten sam organ co postępowanie w sprawie płatności, to jednakże stanowiące wobec orzekania w oparciu o inną materialnoprawną podstawę, odrębne postepowanie. Zarzuty skargi zatem są nieuzasadnione. W ocenie Sądu wynik postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia w przedmiocie posiadania (prawidłowości nadania) numeru identyfikacyjnego, jest zagadnieniem wstępnym i jego wynik wpłynie bezpośrednio na treść orzeczenia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanych przez Skarżącą płatności rolnych (wsparcie bezpośrednie, wsparcie gospodarstw na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW, rolnośrodowiskowe w ramach działania PROW 2007- 2013) . O czym zasadnie orzekły organy, zawierając stosowne wyjaśnienie podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.