I SA/Sz 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej E. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 14 maja 2013 r. E. H. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") złożyła w Biurze Powiatu K. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności 6 działek rolnych znajdujących się na 4 działkach ewidencyjnych położonych w Gminie S, obrębie ewidencyjnym S. o nr [...] oraz obrębie ewidencyjnym S. o nr [...] . W części VIII wniosku, dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw, zadeklarowała: do jednolitej płatności obszarowej (JPO) – [...] ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych wizytkach zielonych (płatność zwierzęca) – (JPO TUZ) [...] ha, do uzupełniającej płatności obszarowa do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO) – [...] ha. 2. W dniach 13-18 marca 2014 r., w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu rolnośrodowiskowego oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki są tożsame. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączniki stanowią szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii oraz stwierdzoną w terenie uprawą, dokumentacja fotograficzna oraz oświadczenia pełnomocnika uczestniczącego w kontroli, który złożył informację o przeznaczeniu plonów na własny użytek oraz o dokonaniu podsiewu koniczyny białej w ilości [...] kg na powierzchni [...] ha. Na dowód powyższego do akt kontroli złożono fakturę zakupu materiału siewnego koniczyny oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z pozwoleniem na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału wyprodukowanego bez użycia metod ekologicznych. Raport został podpisany przez pełnomocnika Skarżącej w dniu 11 kwietnia 2014 roku. 3. Ustalenia zawarte ww. protokole z czynności kontrolnych stały się podstawą do wydania w dniu 30 maja 2014 roku przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzji nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją tą Organ I instancji przyznał płatności JPO w pomniejszonej wysokości, odmówił przyznania płatności UPO wraz z zastosowaniem sankcji wieloletnich oraz odmówił przyznania płatności zwierzęcej. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, iż jednolita płatność obszarowa została pomniejszona ze względu na procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną [...] ha a powierzchnią stwierdzoną [...] ha we wniosku wynoszącą powyżej 2 ha oraz 3%. Płatność UPO została odmówiona w związku ze stwierdzeniem braku deklarowanej uprawy mieszanki wieloletniej traw z koniczyną na działkach rolnych [...] (zastosowanie kodów DR7 - stwierdzona uprawa mieszanka wieloletnia traw) oraz nałożone zostały dodatkowe sankcje wieloletnie ze względu na procentową różnicę między powierzchnią deklarowaną [...] ha a powierzchnią stwierdzoną [...] ha wynosząca powyżej[...] . Płatność zwierzęca została odmówiona ze względu na skompensowanie kwoty płatności przyznanej tj. [...] zł o kwotę wynikającą z zastosowania procentowego zmniejszenia w myśl art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 roku, zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013. 4. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie wsparcia i nałożeniu sankcji, Skarżąca złożyła w dniu 13 czerwca 2014 roku odwołanie od decyzji nr[...] . Uzasadniając swój sprzeciw co do postępowania organu, który rozpatrzył dowód z kontroli na miejscu przeprowadzonej w marcu 2014 roku, tj. w terminie ocenionym przez Skarżącą za skrajnie nieodpowiedni do lustracji mieszanki traw z koniczyną, Skarżąca oświadczyła, iż wskutek podsiewu koniczyny wiosną 2013 roku, rośliny te występowały w sezonie wegetacyjnym ubiegłego roku. Wskazując na okoliczność uszkodzeń mrozowych naziemnych części roślin, fakt ten zakwalifikowany został przez Skarżącą za przesądzający o braku ich występowania na gruncie i skutkujący stwierdzeniem przez inspektorów ARiMR wyłącznie mieszanki traw bez roślin motylkowych, do grupy których należy koniczyna biała. Skarżąca nie zgodziła się również z odmową przyznania płatności zwierzęcej. 5. W dniach 23 października i 6 listopada 2014 roku odwołanie zostało uzupełnione o zdjęcia gruntów rolnych zagospodarowanych trawami i roślinami motylkowymi - zgodnie z informacją Skarżącej - z sezonu wegetacyjnego roku 2014, na których przeprowadzony został kolejny podsiew mieszanki. Skarżąca ponownie wskazała na niekorzystny wpływ warunków atmosferycznych okresu zimowego 2013/2014 na zadeklarowaną uprawę, której stan i jakość winny być weryfikowane w sezonie wegetacyjnym danego roku a nie miesiącu marcu, gdy ocena uprawy jest istotnie utrudniona. 6. Decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie Organ odwoławczy nakreślił ramy prawne sprawy oraz wskazał, iż nie dopatrzył się w postępowaniu Organu I instancji błędów lub naruszeń prawa, które skutkować powinny rewizją wydanej w sprawie decyzji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzone w gospodarstwie Skarżącej, podczas której weryfikacji podlegała powierzchnia i rodzaj prowadzonej uprawy na deklarowanych działkach rolnych. Składając wniosek o przyznanie płatności Skarżąca zobowiązała się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz podpisała zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw ". Jak wskazał Organ odwoławczy, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w części dotyczącej uzupełniających płatności obszarowych na działkach [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), bowiem wskazane rozporządzenie stanowi podstawę prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym tego typu płatności. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na który składa się dokumentacja z kontroli na miejscu oraz dowody złożone do akt przez Skarżącą (tu: dokumentacja dot. zakupu materiału siewnego, oświadczenia, rejestr działań agrotechnicznych, plan działalności rolnośrodowiskowej i fotografie gruntów) wynika, iż brak jest podstaw do przyznania płatności uzupełniającej do działek[...] . Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz wykonanych na tę okoliczność szkiców pomiarowych działek rolnych, kontrolerzy prawidłowo uznali brak uprawy roślin motylkowych do grupy których należy-zadeklarowana we wniosku koniczyna na działkach rolnych [...] i zakwalifikowali działki jako zagospodarowane wyłącznie mieszanką traw. Widoczny na zdjęciach sposób ich użytkowania - zdaniem Organu - w sposób oczywisty, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości nie pozwala na ich uwzględnienie do płatności UPO, a zastosowany w kontroli kod nieprawidłowości DR7 oznaczający, iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy; stwierdzona uprawa należy do niższej grupy płatności, czyni uzasadnionym. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej nieodpowiedniego terminu kontroli ARiMR, Organ odwoławczy wskazał, iż weryfikacja roślin motylkowych do grupy których należy podsiana przez Skarżącą koniczyna biała - w przypadku jej należycie wykonanego siewu z wykorzystaniem odpowiedniej ilości materiału siewnego i przy braku okrywy śnieżnej - winna była pozwolić na potwierdzenie występowania tych roślin na gruntach zadeklarowanych do płatności nawet w miesiącu marcu. Udokumentowany na fotografiach terenu stan zagospodarowania działek wyłącznie trawą w wielu miejscach z przesuszonymi odrostami lecz także i nowo odbijającymi po okresie zimowym i zupełnym ich brakiem dla roślin motylkowych, których występowania Organ poszukiwał nie potwierdza zadeklarowanej we wniosku uprawy czy argumentacji Skarżącej z odwołania. Organ doszedł do takiego wniosku, albowiem grunty działek [...] w dniu kontroli - jednakże w ocenie Organu w sposób odpowiadający zasiewom dokonanym roku 2013 - były zagospodarowane wyłącznie mieszanką traw bez jakichkolwiek śladów występowania koniczyny. Fakt ten wynikający ze zdjęć uprawy, pozwolił zdaniem Organu stwierdzić wyłącznie uprawę mieszanki traw, w której przesuszonych bądź "na nowo odbijających" zielonych części pędów czy kwiatostanu koniczyny nie było. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w postępowaniu odwoławczym przeanalizował sprawę także pod kątem zabiegu agrotechnicznego związanego z wsiewką koniczyny w znajdujące się na działkach trawy. Wykonany przez Skarżącą podsiew wskazanej ilości koniczyny Organ uznał za niewystarczający dla uzyskania celu, któremu miało służyć jego przeprowadzenie. Stwierdził, iż zamiar uzyskania uprawy mieszanki traw z koniczyną nie został uzyskany, albowiem przeznaczenie materiału siewnego w ilości zaledwie 200 kg na obszarze [...] ha (w rzeczywistości na stwierdzonym, łącznym obszarze ww. działek – [...] ha w przeliczeniu na 1 ha uprawy stanowi to ponad 3 kg nasion), to czynność dalece niedostateczna do tego by uprawę roślin motylkowych uznać za udatną. Świadczy o tym stan gruntów w marcu 2014 r., gdy ARiMR przeprowadziła kontrolę na miejscu i stwierdziła wyłącznie mieszankę traw bez roślin motylkowych, których lustracja po należycie przeprowadzonym wysiewie określoną ilością nasion i w odpowiednim terminie winna być możliwa w dacie kontroli (13-03-2014 r.). Ustosunkowując się z kolei do fotografii złożonych w postępowaniu odwoławczym, przedstawiających obszary z uprawą traw i koniczyny - które zgodnie z informacją Skarżącej zostały wykonane w miesiącu czerwcu 2014 roku, Organ odwoławczy uznał, iż są to dowody pozostające bez wpływu na wynik sprawy o przyznanie płatności za 2013 rok i okoliczności braku roślin motylkowych na gruntach zadeklarowanych do wsparcia za ten okres. Zdaniem Organu stan faktyczny uprawy z czerwca 2014 roku, dla którego brak jest narzędzi do potwierdzenia, iż dotyczy on gruntów działek [...] z wniosku o płatność, to dowód przedstawiający sposób zagospodarowania określonych obszarów w kolejnym roku po 2013, za który organy ARiMR zweryfikowały działki rolne z wniosku poprzez kontrolę na miejscu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w świetle dowodów z kontroli ARiMR, z których wynika, iż na ww. działkach ewidencyjnych brak było roślin koniczyny, jak również mając na uwadze okoliczność siewu roślin motylkowych w miesiącu maju 2013 roku materiałem siewnym w ilości [...] ha, innej możliwości niż uznanie nieprawidłowości DR7 za właściwą nie było w niniejszej sprawie. Zdaniem Organu nie bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również fakt, iż Strona uprawę mieszanki wieloletniej traw z koniczyną zadeklarowała na działkach rolnych [...] we wniosku złożonym w dniu 14 maja 2013 roku. Z fotografii rejestru działań agrotechnicznych wynika bowiem, iż wsiewkę koniczyny wykonano w dniu 20 maja 2013 r., a więc w terminie po złożeniu wniosku o płatność. Okoliczność powyższa czyni zatem złożony formularz wniosku nieprawidłowym, albowiem Skarżąca - zgodnie z instrukcją wypełniania wniosków o przyznanie płatności na 2013 rok - winna była w jego VIII. sekcji "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", kolumnie 7 - wpisać gatunek rośliny uprawianej w plonie głównym w roku składania wniosku. Z akt sprawy wynika natomiast, iż Skarżąca zakupu koniczyny białej dokonała po złożeniu wniosku - w dniu 16 maja 2013 roku i po kolejnych czterech dniach przeprowadziła wsiewkę, ostatecznie wpływającą na nieudany charakter uprawy i konieczność jej wyłączenia z powierzchni kwalifikowanej do płatności UPO. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ustosunkowując się do kolejnego dowodu w postaci wykazu producentów sporządzonego przez jednostkę certyfikującą EKOGWARANCJA PTRE, w którym poprzez potwierdzenie powierzchni [...] ha w wariancie upraw rolniczych (z zakończonym okresem przestawiania) i brakiem dodatkowych uwag, jednostka potwierdziła prowadzenie uprawy w sposób zgodny z wymogami rolnictwa ekologicznego wskazał, iż kontrole jednostek certyfikujących odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Przede wszystkim są oparte o odmienne podstawy prawne (rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007, rozporządzenie Komisji (WE) 889/2008, ustawę o rolnictwie ekologicznym), niż kontrole ARiMR, z czym bezpośrednio wiąże się odmienny ich zakres, a co za tym idzie - niepełna przekładalność ustaleń poczynionych podczas tych kontroli na wyniki kontroli ARiMR. Podsumowując całość rozważań poświęconych przeprowadzonemu postępowaniu dowodowemu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że na działkach rolnych [...] oraz [...] nie występowała zadeklarowana na nich uprawa mieszanki wieloletniej traw z koniczyną lecz sama mieszanka wieloletnia traw, a powierzchnie ustalone dla wszystkich deklarowanych do płatności JPO działek rolnych w niniejszej decyzji były zgodne ze stanem faktycznym zastanym na gruntach. W końcowej części zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy wskazał na sposób wyliczenia poszczególnych kwot płatności (JPO, UPO,JPO TUZ) oraz ich pomniejszeń. 7. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa i przyznanie płatności do wnioskowanej wysokości. Ponadto, na podstawie art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżąca wniosła o przeprowadzenie w sprawie dowodów: - z opinii prof. dr ndzw. P. K. - na okoliczność tego, iż kontrola ARMiR została przeprowadzona nierzetelnie, niezgodnie z podstawową wiedzą rolną, agrotechniczną i cechami biologicznymi koniczyny białej, - z oświadczeń E. H. i jej pracownika J. M. - na okoliczność daty wysiania koniczyny białej na zadeklarowanej we wniosku uprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyż: - kontrola uprawy Skarżącej zadeklarowanej we wniosku została przeprowadzona nierzetelnie, niezgodnie z przepisami prawa, kontrolujący nie mieli bowiem żadnej wiedzy rolnej, agrotechnicznej i wiedzy odnośnie cech biologicznych koniczyny białej, - zaniechano w sprawie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ograniczono postępowanie dowodowe do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli i dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie kontroli w marcu 2014 r. (przed okresem wegetacyjnym koniczyny białej) w sytuacji, gdy Skarżąca informowała Organ o nieprawidłowościach w przeprowadzonej kontroli i o kwitnieniu rzekomo nie istniejącej koniczyny; b) art. 136 K.p.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy; c) art. 8 K.p.a poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania Skarżącej do organów państwa, w szczególności: całkowite zlekceważenie zarzutów Skarżącej, bezkrytyczne przyjęcie, iż Organ I instancji posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia braku deklarowanej rośliny (koniczyny białej) przed okresem wegetacji (gdy roślina ta posiada wygląd zbliżony do kłączy trawy, nie ma liści), wobec braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli, zaniechania przekazywania Skarżącej informacji odnośnie toku prowadzonego postępowania dowodowego, sposobu informowania o zasadach odwoływania się od ustaleń przyjętych w jej wyniku, d) obrazę art. 11 K.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła dowody zgłoszone przez stronę, zaś Skarżąca zgodnie z zasadą należytej staranności usiłowała wykazać błędność ustaleń przyjętych w protokole kontroli i decyzji Organu I instancji, e) art. 10 § 1 K.p.a. albowiem Skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej dalszą obronę swojego stanowiska i przedstawienie dodatkowych dowodów dla obrony swoich racji; f) rażącego naruszenia art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie Skarżącej; g) obrazę art. 107 § 3 K.p.a wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę a dotyczących błędnej oceny stanu uprawy na skutek przyjęcia, iż w mieszance traw brak koniczyny białej oraz zaniechanie logicznego uzasadnienia z powodu jakich przyczyn odmówiono wiary przedstawionym przez Skarżącą w odwołaniu dowodów. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) §17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (D.U. z 2000, nr 98, poz 1071 ze zm.), art. 58, 26, 34, rozporządzania Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.UrzUEL.316 z 02.12.2009r.) - poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż istnieje różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej; b) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (D.U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164 ze zm.), na skutek uznania, iż Skarżąca nie spełniła wymogów przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie Organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego należycie. Organ I instancji przeprowadził kontrole nierzetelnie, a naruszeniem podstawowej wiedzy rolniczej i cech biologicznych koniczyny białej. Kontrolę przeprowadzono w marcu 2014 roku - zbyt wcześnie dla dokonania poprawnej oceny zgodności uprawy z danymi zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności. W marcu 2014 r., bezpośrednio po zimie części nadziemne (liście) koniczyny białej wymarzły. Odróżnienie w mieszance przemrożonych liści traw kłączy koniczyny wymagało dokładniejszego przeprowadzenia lustracji uprawy niż przeprowadzona przez pracowników ARMiR. Jak wskazała Skarżąca, widok stanu roślin zbliżony do tego jakie można było zastać na polu podczas kontroli obrazuje ostatnie zdjęcie zawarte na ostatniej stronie opinii prywatnej sporządzonej przez prof. ndzw. dr hab. T. P., załączonej do skargi. Przy czym fotografia została wykonana w grudniu 2014 r., przed przymrozkami, natomiast kontrola była dokonana po wiosennych przymrozkach, w sytuacji braku zimowej okrywy śniegowej. Nadto, z ww. opinii wynika, iż przeprowadzona w dniu 13 marca 2014 roku ocena występowania koniczyny białej w mieszance użytkowej przeprowadzona była zbyt wcześnie. Późna wiosna spowodowała opóźnienie wiosennego rozpoczęcia wegetacji roślin. Koniczyna była praktycznie pozbawiona liści, a na powierzchni gleby (pod warstwą źdźbeł traw) znajdowały się płożące łodygi. Skarżąca podniosła, iż pracownicy Organu nie przeprowadzili w trakcie kontroli żadnych ustaleń, czy blisko przy glebie wśród trawy (która przysycha podczas przymrozków) istnieją zdrowe rośliny koniczyny białej. Przeprowadzenie lustracji uprawy i jej ocena były dokonane na podstawie pobieżnych oględzin i nieczytelnych fotografii. Nadto, na plantacji pracownicy ARMiR szukali liści rośliny, których nie było ze względu na biologie tej rośliny i przebieg wegetacji w marcu 2014r. (brak wysokich temperatur wiosną, przymrozki wiosenne). W ocenie Skarżącej, również analiza sprawy pod kontem wiedzy agrotechnicznej dokonana przez Organ odwoławczy była niepoprawna. Skarżąca sprostowała oczywistą omyłkę w rejestrze działań agrotechnicznych, iż siew koniczyny białej był przeprowadzony w 20 maja 2013 r. Do skargi załączyła oświadczenie swoje oraz pracownika, który wykonywał siew na polu, z których wynika, że siew przeprowadzono w dniu 20 kwietnia 2013 r. Jak wskazała, powyższa omyłka ma charakter oczywistej o czym świadczy okoliczność, iż we wniosku o płatność złożonym w dniu 14 maja 2013 r. wskazano datę siewu 20 kwietnia 2014 r. Faktura zakupu nasion została wystawiona 16 maja, po dostarczeniu nasion i siewie. Taki tryb wystawiania faktur jest normalny w branży rolnej, gdzie istotnym jest, aby dystrybutor nasion dostarczył je na pole w terminie agrotechnicznym. Z uwagi na krótki termin siewu, koniczyny, skrócony w 2013 roku z uwagi na niekorzystne warunki klimatyczne, dystrybutor skupił się w pierwszej kolejności na dostawie, potem wystawiona została faktura zakupu roślin. Skarżąca wskazała również, iż zadeklarowana ilość wysiewu nie jest zbyt mała. W przeliczeniu na powierzchnię zadeklarowanej uprawy wynosi [...] kg ([...] ha). Skarżąca dokonała bowiem podsiewu koniczyny. Prof. ndzw. dr hab. T. P. wskazał, że do podsiewu wymagana jest [...] kg nasion. Zdaniem Skarżącej, o obecności koniczyny w chwili dokonywania lustracji działek świadczy niezbicie fakt, iż po lustracji w czerwcu 2014 r. na terenie zakwestionowanej uprawy widnieje kwitnąca koniczyna biała co obrazuje dokumentacja zdjęciowa załączona do odwołania. Organ odwoławczy pominął jednak ten dowód. Skarżąca dokonała również charakterystyki zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności rośliny z której wynika, że rośliny koniczyny wysiane wiosną nie są w stanie przejść wszystkich faz rozwojowych i zakwitnąć po upływie dwóch i pół miesiąca, kwitną dopiero w następnym roku. Na deklarowanej powierzchni uprawy w czerwcu 2014r. wystąpiła koniczyna w stanie kwitnienia, co oznacza, że musiał być to drugi okres wegetacyjny wskazanej rośliny. W dacie dokonywania lustracji uprawy - w dniach 13- 18 marca 2014r. - roślina ta była zatem obecna na polu. Przeciwny wniosek nie znajduje racjonalnego uzasadnienia z uwagi na cechy biologiczne tej rośliny. Skarżąca podniosła, iż była możliwość dokonania ponownej lustracji uprawy na polu w okresie kwitnienia i zweryfikowania, czy koniczyna rośnie na polu od roku czy dwóch lat. Organ zaniechał dokonania takiej oceny. Działanie Organu ograniczyło się do obejrzenia zdjęć z kontroli i protokołu kontroli. Absurdalne pozostają przy tym zarzuty, że zdjęcia dotyczą innego pola - linia lasu wskazuje na to na jakiej działce były wykonane. Istnienie koniczyny dwuletniej na terenie uprawy potwierdzone zostało przez prof. ndzw dr hab. T. P., po dokonaniu przez niego dokładnej i fachowej lustracji działek w grudniu 2014 r. Wyniki ustaleń obrazuje opinia załączona do skargi. Zdaniem Skarżącej, Organ odwoławczy zlekceważył zarzuty Skarżącej, zaniechał przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przyjmując bezkrytyczne, iż Organ I instancji posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia braku deklarowanej rośliny przed okresem wegetacji, gdy roślina ta posiada wygląd zbliżony do kłączy trawy, nie miała liści, których na polu szukali pracownicy ARMiR. W ocenie Skarżącej, ustalenia Organu w niniejszej sprawie zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym należy je traktować jako dowolne, wydane na podstawie niekompletnego i nierzetelnego materiału dowodowego, zatem z naruszeniem art. 7, 77, 80 kpa. Skarżąca podniosła, iż nie została powiadomiona o podejmowanych przez Organ czynnościach dowodowych, nie została wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień, nie poinformowano jej o możliwości zapoznania się z dowodami. Na skutek braku informacji o przeprowadzonych dowodach skarżąca nie miała możliwości podjęcia dodatkowej inicjatywy dowodowej - przedstawienia dowodu z opinii biegłego w celu wykazania swoich racji. W uzasadnieniu decyzji Organ pominął w całości ocenę dowodów zgłoszonych przez stronę i faktów dotyczących błędnej oceny stanu uprawy na skutek przyjęcia, iż w mieszance traw brak koniczyny białej. Brak przy tym logicznego wyjaśnienia dlaczego - mimo specyfiki ocenianej rośliny i wagi zarzutów- organ w ogóle nie dokonał oceny dowodów i uznał je za nieprzydatne dla rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Organ nie zweryfikował oświadczeń i dowodów Skarżącej, nie przeprowadził niezbędnych dowodów, uchybień tych nie dostrzegł również organ odwoławczy. Powyższe uchybienia doprowadziły do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. 8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 9. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. 10. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, iż Sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, zawarty w skardze wniosek Skarżącej o przyznanie płatności do wnioskowanej wysokości, nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 11. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Zasady i tryb przyznania pomocy finansowej z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony. Zgodnie z art. 7 ust.1a w/w ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa wart. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy), natomiast ich wysokość ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 i jest to iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. 12. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są (w istocie) wyłącznie ustalenia faktyczne poczynione przez Organy administracji, które po dokonaniu weryfikacji wniosku Skarżącej stwierdziły rozbieżności pomiędzy jej deklaracją a stanem rzeczywistym. Organy obu instancji, powołując się na treść raportu z czynności kontrolnych z 2014 r. zakwestionowały: deklarowane powierzchnie części działek a także stwierdziły brak uprawy roślin motylkowych do grupy których należała zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności koniczyna na działkach rolnych [...] Strona, nie zgodziła się z powyższymi ustaleniami. Wnosząc odwołanie przesłała zdjęcia gruntów rolnych zagospodarowanych trawami i roślinami motylkowymi z sezonu wegetacyjnego roku 2014, na których przeprowadzony został kolejny podsiew mieszanki. Skarżąca wskazała na niekorzystny wpływ warunków atmosferycznych okresu zimowego 2013/2014 na zdeklarowaną uprawę, której stan i jakość powinny być weryfikowane w sezonie wegetacyjnym danego roku a nie miesiącu marcu. Podniosła, że w okresie zimowym części nadziemne koniczyny uległy uszkodzeniom mrozowym, przez co kontrolujący mogli nie zauważyć ich występowania. Wiosną 2014 r. rośliny motylowe bujnie odrosły z przezimowanych części podziemnych. Potwierdza to duży procent ich występowania w runi, co jak wskazała Skarżąca, w każdej chwili jest możliwe do zweryfikowania na miejscu. Zdaniem Skarżącej, o obecności koniczyny w chwili dokonywania lustracji działek świadczy niezbicie fakt, iż po lustracji w czerwcu 2014 r. na terenie zakwestionowanej uprawy widnieje kwitnąca koniczyna biała co obrazuje dokumentacja zdjęciowa załączona do odwołania. Organy przyjęły jednak, że kontrola na miejscu przeprowadzona w marcu 2014 r. została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia w niej poczynione są prawidłowe i obrazują stan faktyczny działek rolnych na dzień przeprowadzania kontroli. Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz wykonanych na tą okoliczność szkiców pomiarowych działek rolnych, kontrolerzy prawidłowo uznali brak uprawy roślin motylkowych do grupy których należy zadeklarowana koniczyna. Widoczny na zdjęciach sposób ich użytkowania zdaniem Organu w sposób oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości nie pozwala na ich uwzględnienie w płatności za wariant 2.1. 13. W tym miejscu wymaga przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (wyrok NSA z 15 marca 2007 r., II GSK 342/06 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wprawdzie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłącza obowiązek organu poszukiwania dowodów w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ może zrezygnować z części dowodów przedstawionych, czy też zaproponowanych przez stronę, których przeprowadzenie możliwe jest tylko przez ten organ. Ponadto przepis ten nakazuje organowi rozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pominięcie niektórych dowodów, a także powierzchowna ocena części zebranych dowodów, prowadzi do wniosku, że organ nie spełnił standardów należytego prowadzenia postępowania administracyjnego wyznaczonych m.in. przez wskazany wyżej art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Ocena materiału dowodowego, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności, powinna być kompletna, logiczna i pełna. 14. W niniejszej sprawie Organy administracji nie sprostały tak postawionym wymogom proceduralnym. Przede wszystkim Organy nie przeprowadziły ponownej lustracji uprawy na polu w okresie kwitnienia i zweryfikowania, czy koniczyna rośnie na polu od roku czy dwóch lat. Działanie Organu ograniczyło się jedynie do obejrzenia zdjęć z kontroli i protokołu kontroli. Organy nie uwzględniły również specyfiki koniczyny białej (2 letni okres wzrostu) oraz warunków klimatycznych panujących w tym czasie w okolicy. Nie pokusiły się o kompleksową ocenę złożonych przez Skarżącą wyjaśnień w kontekście własnych ustaleń. Z treści uzasadnienia wnosić można, że jedynym argumentem przemawiającym przeciwko wersji zaprezentowanej przez Skarżącą, była niezgodność twierdzeń Skarżącej z ustaleniami poczynionymi przez kontrolujących. Takie rozumowanie nie ma jednak żadnego oparcia w przepisach prawa, które nie wykluczają możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez kontrolujących. 15. Organy nie odniosły się w sposób pogłębiony do kilkukrotnie podnoszonej przez Skarżącą okoliczności nieodpowiedniego terminu kontroli ARiMR, jak również nie wykazały (w tym także np. posiłkując się stosowną literaturą naukową), że powyższe nie ma znaczenia dla skutecznej weryfikacji uprawy traw z koniczyną, na zadeklarowanych działkach. Dokonana w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest niepełna i pobieżna, nie wypełnia zatem standardów ustawowych. 16. Nie jest jasne, dlaczego Organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził ponownej kontroli w terenie, w miesiącu czerwcu 2014 r. Jedynym uzasadnieniem tej odmowy jest to, że Organy przyjęły za wiarygodne ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu w marcu 2014 r.. Biorąc jednak pod uwagę liczbę zarzutów, a także stanowcze i konsekwentne oświadczenia Skarżącej co do prowadzenia zadeklarowanej uprawy na kwestionowanym obszarze, przeprowadzenie takiej kontroli na miejscu, mogło być celowe. 17. Strona ma prawo domagać się i oczekiwać, iż wszystkie jej wyjaśnienia, wnioski dowodowe i żądania, zgłaszane w celu udowodnienia określonych faktów, z których wywodzi skutki prawne, zostaną przez organy ARiMR rozpoznane zgodnie z wymogami procesowymi, a następnie wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzone (art. 6 i 7 kpa). 18. Błędne jest również stanowisko Organu odwoławczego pozbawiające jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przedstawiony przez Stronę wykaz producentów sporządzony przez jednostkę certyfikującą EKOGWARANCJA PTRE, w którym poprzez potwierdzenie powierzchni [...] ha w wariancie upraw rolniczych (z zakończonym okresem przestawiania) i brakiem dodatkowych uwag, jednostka potwierdziła prowadzenie uprawy w sposób zgodny z wymogami rolnictwa ekologicznego. Prawdą jest oczywiście, że cel kontroli obu jednostek był odmienny. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro strona Skarżąca otrzymała certyfikat, musiała prowadzić należytą produkcję rolną zakładanej uprawy, zgodną ze standardami rolnictwa ekologicznego. 19. W ocenie sądu Organ odwoławczy zbyt pochopnie odrzucił powołany przez stronę dokument, uchylając się całkowicie od jego oceny. Ujawnienie, że organ certyfikujący stwierdził prowadzenie określonych upraw, nakładało na Organy administracji w niniejszej sprawie obowiązek odniesienia się do tych ustaleń. 20. Reasumując – z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika, że Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko strony Skarżącej wskazujące na naruszenie przez Organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. 21. Zasadny jest również zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia przez Organ II instancji przewidzianej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji naruszono uprawnienie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. 22. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zarzuty skargi są zasadne. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 23. W ponownym postępowaniu Organ odwoławczy zobowiązany zatem będzie rozważyć potrzebę przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie a ewentualną odmowę jej przeprowadzenia – uzasadnić w sposób czytelny i przekonujący. Powinien również odnieść się szczegółowo do przeprowadzonych już dowodów, rozważyć konieczność ich uzupełnienia, a następnie dokonać logicznej i pełnej oceny tych dowodów oraz wskazać czy daje im wiarę, ewentualnie – wskazać przyczyny, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. 24. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O tym, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.