I SA/Sz 952/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w K.) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającą B. J. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za maj 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że Strona 1 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r. Strona złożyła przez aplikację ZUS PŁATNIK 4 maja 2020 r. i na jej podstawie otrzymała zwolnienie z opłacania składek za ten miesiąc. Strona była także zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kolejne miesiące, w tym za maj 2020 r. Ponieważ nie złożyła jej w ustawowym terminie, wymienioną decyzją z [...] lipca 2020 r. Zakład odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Rozpatrując ponownie sprawę, Zakład stwierdził, że ustawodawca w sposób szczegółowy określił termin (do 30 czerwca 2020 r.), w którym należało przesłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe - w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy COVID. Deklaracja rozliczeniowa za wskazany miesiąc została złożona elektronicznie przez program PŁATNIK 9 lipca 2020 r. Ponieważ do 30 czerwca 2020r. wymagane dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. nie zostały złożone przez Stronę, brak jest podstaw do zwolnienia z opłacenia składek za ten miesiąc. Strona zaskarżyła decyzję Zakładu, decyzji tej zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 K.p.a. i art 77 K.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2020.266 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie; 2) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i polegający na przyjęciu, że złożenie deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. do ZUS przez Skarżącą po terminie nastąpiło z winy ubezpieczonej, podczas gdy dogłębna i rzeczowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do odmiennych wniosków. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie ubezpieczonej z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące kwiecień i maj 2020 r.; ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy ZUS do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżąca wskazała, że posiada umowę na świadczenie usług księgowych z podmiotem Usługi Biurowe V. P., na mocy której zleceniobiorca jest zobowiązany m.in. do terminowego składania deklaracji rozliczeniowych do ZUS. W okresie od 11 maja 2020 r. V. P. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Była nawet hospitalizowana, albowiem chorowała na schorzenie zagrażające jej życiu. W początkowej fazie choroby istniała jednak realna szansa, iż V. P. stosunkowo szybko będzie mogła wrócić do swoich obowiązków. Dopiero w ostatnich dniach czerwca 2020 r. V. P. zorientowała się, że z uwagi na aktualny stan zdrowia nie będzie mogła wykonać obowiązków wynikających z umowy o świadczenie usług księgowych do końca czerwca 2020 r. Wówczas poprosiła syna by w ramach rodzinnej pomocy wykonał i przesłał deklaracje rozliczeniową m.in. za kwiecień i maj 2020 r. Ponieważ pozostało już wówczas bardzo mało czasu, syn V. P. wykonał i przesłał wszystkie deklaracje, przy czym w niektórych wypadkach doszło do nieznacznego opóźnienia. Według Skarżącej opóźnienie w złożeniu deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. nastąpiło na skutek okoliczności niezawinionych przez Skarżącą i nie powinna ona ponosić konsekwencji związanych z sytuacją, gdy jej księgowa z przyczyn obiektywnych nie mogła dopełnić swoich obowiązków. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją decyzję z [...] lipca 2020 r. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości odmowy zwolnienia Skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. (za okres marzec-kwiecień 2020 r. Skarżącej przyznano wnioskowane zwolnienie). Skarżąca złożyła dokumentację rozliczeniową za maj 2020 r. elektronicznie przez program PŁATNIK 9 lipca 2020 r. Czynności tej dokonała zatem po dacie 30 czerwca 2020 r. Ponieważ Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek w dniu 1 czerwca 2020 r., w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy COVID-19 obowiązujące na ten dzień. Na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy COVID, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powyższego wynika, że Skarżąca, ubiegając się o wnioskowane zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek między innymi za miesiąc maj 2020 r. powinna złożyć stosowne dokumenty wraz z wnioskiem w terminie do 30 czerwca 2020 r. Dokonując jednak kontroli zaskarżonej decyzji oraz oceny prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego złożonym przez Skarżącą wnioskiem, Sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez Skarżącą w dniu 1 czerwca 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącej należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu niemalże miesiąca od złożenia wniosku do upływu terminu na złożenie ww. deklaracji, organ nie udzielił Skarżącej - przed dniem 30 czerwca 2020 r. - wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji) w ściśle określonym terminie. Potem zaś – [...] lipca 2020 r. - wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu Skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, przyczyną braku złożenia dokumentów rozliczeniowych przez Skarżącą nie była jej zła wola, lecz istnieje prawdopodobieństwo, że w istocie brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, o czym nie poinformował jej organ. Co prawda Skarżąca wskazuje również na problemy w wykonywaniu obowiązków przez pracownika biura rachunkowego lecz nie sposób założyć, że w przypadku posiadania przez Skarżącą niezbędnej wiedzy o warunkach przyznania wnioskowanego zwolnienia Skarżąca w terminie dokonałaby ww. czynności i wcześniej podjęła osobiste starania celem dotrzymania ww. terminu. Mając świadomość obciążenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do Skarżącej, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 K.p.a. obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie Skarżącej prawa, które niewątpliwie uzyskałaby w sytuacji, gdyby Zakład stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z art. 9 K.p.a. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował Skarżącej nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować Skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów w terminie jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został Skarżącej zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. W badanej sprawie, w ocenie Sądu, organ naruszył również art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, a w konsekwencji pozbawiło Skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9 K.p.a. a także art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2020 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów za maj 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Nawet bowiem, jeżeli Skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia. Sam bowiem organ dopuścił się w prowadzonym postępowaniu szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać Skarżącej. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organu, który prowadził postępowanie wadliwie, naruszając zasady ogólne tego postępowania. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia i nie była zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.