I SA/Sz 991/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania dofinansowania za nienależnie wykorzystane i zwrot środków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] ., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia [...] . nr [...] w sprawie uznania dofinansowania za nienależnie wykorzystane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [..] roku organ pierwszej instancji, uznał dofinansowanie udzielone P. S. na R. O. z U. U, K. w K. z tytułu dotacji przyznanej w celu realizacji, przy udziale środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczących obiektu służącego rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, polegających na "Rozbudowie i nadbudowie budynku O. R. – E. –W. zlokalizowanego w K. przy [...] ", zgodne z zawartą umową Nr [...] z dnia [...] r., w tym z aneksem do umowy z dnia[...] , w łącznej kwocie brutto [...] zł - za dofinansowanie nienależnie wykorzystane. Jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na podstawie przywołanej umowy pomiędzy Województwem Z. oraz P. S. na R. O. z U. U. – K. w K. P., Marszałek kwotą [...] zł brutto, dofinansował przedsięwzięcie ze środków PFRON do wysokości 16,15% faktycznie poniesionych kosztów. Środki powyższe powinny były zostać wykorzystane do 31 grudnia 2009 r. W dniu 30 listopada 2009 r. Stowarzyszenie sporządziło protokół odbioru robót budowlanych na postawie protokołu zaawansowania robót budowlano-konstrukcyjnych, z określeniem wartości wykonanych robót na kwotę [...] zł netto, tj. [...] zł brutto. Przekazanie środków PFRON nastąpiło po dostarczeniu przez wnioskodawcę dokumentów: faktur wystawionych na wnioskodawcę, sprawdzonych pod względem merytorycznym, rachunkowym. Następnie w dniu [...] r. Stowarzyszenie zwróciło się do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie dodatkowej kwoty [...] zł do wysokości kwoty wnioskowanej. Zarząd Województwa Z. przychylił się do wniosku, udzielając na mocy Uchwały Zarządu [...] z dnia [...] r., dodatkowej kwoty uzupełniającej do łącznej wartości [...] zł. Wprowadzono aneks nr 1 do umowy [...], zwiększając dofinansowanie robót konstrukcyjnych piwnic i parteru wraz z ławami i stopami fundamentowymi do kwoty dofinansowania [...] zł. W dniu [...] r. sporządzono protokół stanu zaawansowania robót - częściowego zadania. W dokumencie tym stwierdzono wartość robót wykonanych w okresie od 30 listopada 2009 r. do 18 grudnia 2009 r. na kwotę [...] zł netto – [...] zł brutto. W dniu 10 grudnia 2009 r. przesłano do rozliczenia fakturę nr [...] na wartość dofinansowania [...] zł brutto, wraz z protokołem odbioru robót wykonanych. W dniu 18 grudnia 2009 r. do Urzędu Marszałkowskiego, wpłynęła faktura nr [...] za wykonane roboty na pozostałą z dofinansowania kwotę – [...] zł. Dalej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu [...] r., na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 umowy, przeprowadzona została kontrola w sprawie realizacji zadań wynikających z umowy. Zgodnie ze sporządzonym załącznikiem nr 1 do umowy ROPS [...] , płatne ze środków PFRON miały być roboty konstrukcyjne piwnic i parteru wraz z ławami i stopami fundamentowymi w kwocie dofinansowania [...] zł. W wyniku przeprowadzonej kontroli, nie stwierdzono wykonania pełnego zakresu robót budowlanych objętych dofinansowaniem zgodnie z zawartą umową, w tym z załącznikiem nr do umowy [...] z dnia 28 października 2009 r. W szczególności brak było wykonania większości robót związanych z fundamentowaniem, wykonaniem schodów, stropów, podciągów. Stwierdzono nieprawidłowość pomiędzy stanem zaawansowania robót budowlanych a stanem zawansowania robót ujętych w odbiorach częściowych z dni 30 listopada 2009 r. oraz 18 grudnia 2009 r. oraz niezgodności w zakresie zaawansowania rzeczowo- finansowego w przedstawionych dokumentach rozliczeniowych dotyczących przyznanego dofinansowania. Jak wynika z ustaleń kontroli, kwota wydatkowana przez Stowarzyszenie na dzień 31 grudnia 2009 r. wyniosła [...] zł. (wartość została ustalona na podstawie kosztorysu powykonawczego sporządzonego przez wykonawcę). Do faktycznego rozliczenia może być jednak uznana, zdaniem organu kwota z powyższego kosztorysu jedynie w wysokości [...] zł. W rozliczeniu nie uwzględniono kosztów materiałów ujętych w tym kosztorysie, ponieważ zgodnie z protokołem rekontroli z dnia [...] br. powyższy materiał nie był wbudowany, lecz składowany na terenie i w pobliżu placu budowy. Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami § 9 umowy, w przypadku całkowitego lub częściowego niewykonania umowy, przekazane kwoty dofinansowania podlegają zwrotowi w całości lub w części ustalonej przez Marszałka. W przypadku wykorzystania na realizację umowy tylko części przekazanego dofinansowania, niewykorzystana część dofinansowania podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie, zdaniem organu pierwszej instancji, Stowarzyszenie w terminie wynikającym z umowy, wykorzystało kwotę w wysokości [...] zł., pomimo oświadczenia w dokumentach, będących podstawą do przekazania środków z PFRON o wykorzystaniu całości kwoty dofinansowania. W świetle powyższego uznano, iż część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie brutto [...] zł podlega zwrotowi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. S. na R. O. z U. U. K. w K., w dniu [...] roku wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie wskazało, iż w momencie podpisania umowy nie dysponowało wiedzą na temat niemożności wykonania zadania w zakładanym w umowie, zakresie rzeczowym robót budowlanych. Dopiero w trakcie wykonywania robót okazało się, że niezbędne jest wykonanie alternatywnego wzmocnienia podłoża gruntowego przy pomocy pali lub mikropali zamiast jak zakładano wcześniej - studni fundamentowych - z powodu niedostatecznej nośności gruntu bezpośrednio pod nadbudowanym budynkiem. Właśnie ta zmiana wpłynęła na realizację kosztorysu w obszarze bezpośrednio dofinansowywanym przez Urząd Marszałkowski. Wyjaśniono, że wszelkie otrzymane od Marszałka Województwa środki finansowe na podstawie protokołów częściowego odbioru robót, przekazano na rachunek Wykonawcy. Stowarzyszenie zobligowane było w tym zakresie wydatkować wszystkie te środki przed zamknięciem roku budżetowego. W związku z faktem, iż nie można było posadawiać ław i stóp fundamentowych na gruncie nie posiadającym odpowiedniej nośności, powstała konieczność wykonania wzmocnienia gruntu za pomocą mikropali, które stanowią roboty dodatkowe, a nie zamienne w ramach części robót przyjętych do dofinansowania ze środków będących w dyspozycji Marszałka Województwa. Po wykonaniu ponownych badań gruntu okazało się, że grunt nośny znajduje się średnio na poziomie poniżej 7-7.50 mb od poziomu terenu, a nie jak zakładano wg poprzedniej opinii geologicznej na poziomie 3.80 mb od poziomu terenu. Skoro za wykonanie prac, Stowarzyszenie zapłaciło wykonawcy [...] zł brutto i za dodatkowe roboty mikropale zapłaciło [...] zł ze środków własnych a nadto płacono ze środków własnych dodatkowe kwoty, z tytułu dalszych robót budowlanych w opinii odwołującego w żadnym wypadku nie można mówić o tym, że dofinansowanie zostało nienależnie wykorzystane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie dokonało analizy norm prawa materialnego zastosowanych w sprawie. Nadto wskazało, że nie budzi wątpliwości, iż pomiędzy Województwem Z. oraz P.S. na R. O. z U. U. – K. w K., została zawarta umowa której przedmiotem było dofinansowanie ze środków PFRON, robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, dotyczących obiektu służącego rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, polegających na "Rozbudowie i nadbudowie budynku O. R. –E.- W. zlokalizowanego w K. przy ul.[...] ." Załącznikiem do powyższej umowy był szczegółowy zakres rzeczowy i finansowy zadania sporządzony w oparciu o kosztorys ofertowy. Przeprowadzona przez organ kontrola wykazała, iż jedynie cześć zadań ujętych w kosztorysie, co do których dofinansowania umówiły się strony umowy zostały wykonane zgodnie z jej postanowieniami. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż w niniejszej sprawie istotą działania organu pierwszej instancji było zbadanie i stwierdzenie czy środki przekazane na konkretny i ściśle zdefiniowany w umowie cel, były wydatkowane zgodnie z jej treścią. Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście ustaleń organu pierwszej instancji oraz wyjaśnień odwołującego nie budzi wątpliwości, iż środki zostały wydatkowane w inny sposób niż określono to w umowie. Skoro strony w umowie wyraźnie określiły zakres robót mających zostać wykonanych oraz zasady rozliczania zadania, stwierdzenie niezgodności realizacji wzajemnych ustaleń w tym zakresie stanowiło wystarczającą podstawę domagania się zwrotu dotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało dalej, iż skoro w toku realizacji zadania okazało się, iż niemożliwym jest wykonanie zadania w zakładanym w umowie zakresie rzeczowym robót budowlanych, wnioskodawca winien był podjąć działania zmierzające do zmiany jej odpowiednich zapisów w szczególności szczegółowego zakresu rzeczowego i finansowego. Także zmiana zasad wydatkowania środków, wymagała dokonania stosownych uzgodnień i zmian umowy. W takim bowiem przypadku ocenie Województwa Z. podlegałaby zasadność dokonania oczekiwanych przez drugą stronę zmian umowy i wydatkowania środków w odmienny sposób aniżeli to pierwotnie ustalono. Zaniechanie powyższego i doprowadzenie jedynie do zmiany umowy w zakresie kwoty dofinansowania z jednej strony wskazuje zdaniem organu, iż strona miała świadomość możliwości modyfikacji umowy a z drugiej strony wobec niewątpliwego wydatkowania środków na cele i wg zasad odbiegających od uzgodnień zawartych w umowie sprawia, że Województwo Z. miało prawo domagania się zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, P.S. na R. z U. U. K.w K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż nie można było posadawiać ław i stóp fundamentowych na gruncie nie posiadającym odpowiedniej nośności i to spowodowało konieczność wykonania wzmocnienia gruntu z pomocą mikropali, które stanowią roboty dodatkowe a nie zamienne, w ramach części robót przyjętych do dofinansowania ze środków będących w dyspozycji Marszałka Województwa Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę przez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej skargą P. S. na R. O. z U.U. K. w K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia r. w sprawie uznania dofinansowania za nienależnie wykorzystane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dotacja kwestionowana w zakresie wykorzystania, przyznana była w celu realizacji, przy udziale środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczących obiektu służącego rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku O. R. – E. –W. zlokalizowanego w K. przy [...] a zakres rzeczowy i finansowy zadania został sporządzony w oparciu o kosztorys ofertowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli –[...] r., nie stwierdzono wykonania pełnego zakresu robót budowlanych objętych dofinansowaniem zgodnie z zawartą umową, w tym z załącznikiem nr 1 do umowy. Stwierdzono wydatkowanie na dzień 31 grudnia 2009 r. kwoty [...] zł – ustalonej w oparciu o kosztorys sporządzony przez wykonawcę. Z uwagi na nie wbudowanie zakupionych materiałów przyjęto do rozliczenia kwotę potwierdzonych wykonanych robót w wysokości [...] zł. Nie doszło do wykonania pełnego zakresu robót budowlanych objętych dofinansowaniem zgodnie z zawartą umową w zakresie określonym załącznikiem, w szczególności brak było wykonania większości robót związanych z fundamentowaniem, wykonaniem schodów, stropów, podciągów (na dzień 31 grudnia 2009 r.) – z uwagi jak argumentuje skarżąca na konieczność wzmocnienia podłoża gruntowego przy pomocy mikropalii. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Stosownie do treści art. 252 ust.1 pkt 1 i 2, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust.5). Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dofinansowania, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" [Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025]. Wobec tego w niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonego dofinansowania oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości fakt stwierdzony w trakcie kontroli, że nie zostały wykonane roboty w zakresie rzeczowym – stosownie do zawartej umowy i jej załącznika do dnia 31 grudnia 2009 r. Wskazać należy, że rację mają organy, że środki przekazane Stowarzyszeniu były przekazane na ściśle określony i skonkretyzowany w umowie i jej załączniku cel. Tylko też w takim zakresie prowadzona jest zgodnie z umową kontrola. Na tym etapie usprawiedliwianie niedotrzymania terminu, nie wydatkowanie na cel i niezrealizowanie celu w tej umowie wskazanego okolicznościami których nie dało się przewidzieć w momencie przystępowania do budowy, nie stanowi podstawy do odstąpienia żądania zwrotu dotacji. Rację ma organ wskazując, że te okoliczności mogły być podstawą zmiany terminu czego jednak strona w niniejszej sprawie nie uczyniła, mało tego nie powiadomiła zgodnie z umową i w terminie o przeszkodach w prowadzeniu robót zgodnie z terminem. Konieczność wzmocnienia podłoża czyli wykonania robót nie przewidzianych w kosztorysie mogła co najwyżej stanowić podstawę do zmiany umowy o dofinansowanie we wskazanym zakresie tj. tak co do zakresu rzeczowego i finansowego. Również zmiana zasad wydatkowania określonych umową i jej załącznikiem wymaga zgodnie z umową jej zmiany. Bezspornym jest zatem ocena organu, że skoro strony umowy w umowie o dofinansowanie wyraźnie określiły zakres robót mających zostać wykonanych, zasady rozliczania zadania, niezgodności pomiędzy stanem stwierdzonym a zapisami w dokumentach przekazanych organowi potwierdzających wydatkowanie a umową stanowi co do zasady wystarczającą podstawę do domagania się zwrotu. Zdaniem Sądu budzi jednak wątpliwości kwota żądanego zwrotu dofinansowania tj. uznana przez organ kwota jako wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem. Nawiązując do przedstawionego rozumienia "przeznaczenia", w niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonej dotacji oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie bezsporne było, że kwestionowane dofinansowanie w zakresie wykorzystania, przeznaczone było na zadanie – roboty budowlane określone w 2 dziale kosztorysu ofertowego, ujęte w pozycjach kosztorysu od poz. 16 – do poz. 50 oraz że beneficjent dokonał wydatkowania kwoty [...] zł w tym [...] zł dotyczyło zakupu materiałów, które były składowane na placu budowy. Właśnie zakwestionowanie kwot wydatkowanych na zakup materiałów a nie wbudowanych, zdaniem Sądu budzi wątpliwości wobec rozumienia przeznaczenia dotacji w rozumieniu umowy. Nie ulega wątpliwości, że pozycje kosztorysu to nie tylko roboty ale także materiał do wykonania zadania. Wobec tego należało ustalić, czy zakup składowanego materiału dokonany został po to, by użyć go do robót zgodnie z zakresem rzeczowym umowy i jej załącznika czy też służył innym celom. Pomocna temu byłaby ocena znaczenia takich okoliczności jak ujawniony fakt, że materiały zostały ostatecznie zużyte do robót zgodnych z umową i jej załącznikiem oraz wynikające z zasad doświadczenia życiowego wątpliwości, co do prawdopodobieństwa zakupu tego rodzaju materiału w innych celach. Takiej oceny organ administracji publicznej nie przeprowadził, co było dostateczną przyczyną uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Wobec tego, skoro zachodziły, inne niż wskazane w skardze przyczyny uznania decyzji za niezgodną z prawem, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 ze zm.). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie przepisu art. 200 wymienionej wyżej ustawy.