I SAB/Sz 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi A. M. i S.M. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za 2012 r. oddala skargę. Pismem z 7 grudnia 2017 r. A. i S. M. złożyli wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji tego organu z [...] r. w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2012, bądź o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Decyzją [...] z [...] r. (doręczoną 10 stycznia 2018 r.) organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego 22 stycznia 2018 r. odwołania, decyzją [...] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji: w pkt 1 sentencji i w tym zakresie umorzyło postępowanie; w pkt 2 sentencji i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] r. i wniosek w tej sprawie przejęło do odrębnego postępowania. Jednocześnie Kolegium nakazało organowi I instancji wstrzymać się z rozpatrzeniem wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa we wniosku, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją [...] z [...] r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy z [...] r. Podatnik nie złożył skargi na decyzję Kolegium z [...] r., jak również nie wniósł odwołania od decyzji Kolegium z [...] r. [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał postanowienie o wznowieniu postępowania (doręczone 10 maja 2018 r.) w sprawie zakończonej decyzją z [...] r. W dniu 8 maja 2018 r. podatnik wystosował ponaglenie, wskazując na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Postanowieniem z 14 maja 2018 r. (doręczonym 15 maja 2018r.) organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, a następnie – decyzją z [...] r. odmówił uchylenia decyzji z [...] r. w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2012, od której strona wniosła odwołanie pismem z 11 czerwca 2018 r. Decyzją z [...] r. (doręczoną 29 czerwca 2018r. ) organ I instancji uchylił swoje decyzje z [...] r. oraz z [...] r. i orzekł o dokonaniu odpisu podatku od nieruchomości na koncie podatnika w wysokości zmiany naliczonego podatku od nieruchomości w dniu 24 października 2012 r. wraz z odsetkami. Postanowieniem [...] z [...] r. Kolegium uznało ponaglenie strony z 8 maja 2018 r. za bezprzedmiotowe i odmówiło wyznaczenia Burmistrzowi Miasta i Gminy dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, o której mowa w ponagleniu. Pismem z 20 czerwca 2018 r. strona wniosła do tutejszego sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, zarzucając naruszenie art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 3 i art. 140 § 1 i art. 170 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie, na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. - zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Strona przedstawiła szczegółowo motywy złożenia wniosku z 7 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji bądź wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. w sprawie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2012 oraz wskazała na złą wolę oraz negatywny stosunek organu do skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt pkt 1-4 i 4a. Jak stanowi art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ podatkowy, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego złożeniem ponaglenia na podstawie art. 141 Ordynacji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi zostało poprzedzone złożeniem przez stronę stosownego ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 (§ 2). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że skargę rozpatrywano jedynie jako skargę na przewlekłość, z uwagi na okoliczność, że organ I instancji wydał już w sprawie decyzje administracyjne z 23 maja oraz 18 czerwca 2018 r. tymczasem sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. I FSK 1497/18; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zwrócić uwagę, że rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie (działanie, do którego był zobowiązany) i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 26 września 2018 r. I FSK 1501/18). Zgodnie z art. 139 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 4). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, również z przyczyn niezależnych od organu, organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 § 1-2 p.p.s.a.). Termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie został zdefiniowany ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 125 Ordynacji podatkowej ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). W kontekście powyższych rozważań sąd uznał, że w sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy, pomimo pewnych zastrzeżeń w zakresie skuteczności podejmowanych przez organ działań i stosowanej argumentacji. Organ rozpatrzył wniosek strony z 7 grudnia 2017 r. decyzją z [...] r., która następnie była rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Kolegium w decyzji z [...] r. nakazało organowi I instancji wstrzymać się z rozpatrzeniem wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa we wniosku, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja w tej sprawie została wydana co prawda już 23 lutego 2018 r., jednak zawarto w niej pouczenie o przysługującym stronie środku odwoławczym, co wiązało się z koniecznością "odczekania", aż decyzja ta stanie się ostateczna. O ile argumentacja organu o wstrzymaniu się z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania do 26 kwietnia 2018 r. z uwagi na trzydziestodniowy okres do złożenia skargi przez podatnika oraz przewidywany termin doręczenia przesyłek z potwierdzeniem odbioru nie wydaje się trafna, ponieważ zdaje się dotyczyć ostatecznej decyzji Kolegium z [...] r., to jednak rozpoznanie sprawy w trybie wznowieniowym i tak musiało z konieczności doznać opóźnienia ze względu na wspomnianą wyżej konieczność uprzedniego rozpatrzenia przez Kolegium kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. i upływu terminów do wniesienia stosownych środków zaskarżenia. Po wznowieniu postępowania 26 kwietnia 2018 r. postępowanie Burmistrza charakteryzowało się natomiast wysoką koncentracją dokonywanych czynności i skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej [...] r. Można oczywiście postawić organowi zarzut nieprawidłowości rozstrzygnięć podjętych w decyzjach z [...] r., jednak zarzuty te nie są przedmiotem niniejszego postępowania, jak również nie świadczą – w ocenie sądu – o podejmowaniu przez organ czynności pozornych, bądź świadczących o jego złej woli, tym bardziej wobec wydania decyzji z [...] r. Za przesądzające dla rozstrzygnięcia w sprawie nie można również uznać okoliczności, że ponaglenie z 8 maja 2018 r. organ przesłał do Kolegium dopiero 25 czerwca 2018 r., ponieważ nie miało to wpływu na wydłużenie terminu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej ponaglenie należy składać bezpośrednio do organu wyższego stopnia z pominięciem organu prowadzącego postępowanie, który uchybia terminom, jednakże – jak słusznie zauważono w skardze – winno być ono niezwłocznie przekazane organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Jednocześnie należy wskazać, że wyrok tutejszego sądu z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 393/17 nie dotyczył kwestionowanej we wniosku z 7 grudnia 2017 r. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] r. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie, a zasądzenie kosztów możliwe jest jedynie na rzecz podmiotu skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi (art. 199 i art. 200 p.p.s.a.). Podobnie wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (art. 149 § 2 p.p.s.a.).