I SAB/Sz 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Publicznej Szkoły podstawowej [...] w S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego P. N. z dnia 19 kwietnia 2025r. w zakresie podania imienia i nazwiska katechety wraz z podaniem nauczanego innego przedmiotu niż religia, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w S. do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt I w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, IV. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w S. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania. P. N., dalej jako "skarżący", reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w S. , dalej jako "organ". Skarżący podniósł, że wskutek bezczynności organu doszło do naruszenia: 1. Art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOIP), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia praw człowieka do informacji. 2. Art. 61 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. 3. Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji w terminie ustawowym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: I. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. II. Zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. III. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 kwietnia 2025 r. wystąpił do organu, drogą elektroniczną o udzielenie informacji, czy nauczyciele katecheci w szkole nauczają też innych przedmiotów niż tylko religia? Jeżeli tak skarżący domagał się podania imienia i nazwiska każdego z katechetów wraz z podaniem nazwy nauczanego innego przedmiotu niż religia. Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi formacie pdf, na adres e-mail, z którego wysłano zapytanie. Dalej skarżący wskazał, że nie uzyskał odpowiedzi na wniosek w terminie, ani nie podał terminów opóźnienia, co jest naruszeniem prawa. Podał, że organ udzielił odpowiedzi jedynie w części, bowiem potwierdził, że zatrudniona w szkole katechetka uczy innego przedmiotu, ale nie wskazał ani jej imienia i nazwiska, ani nazwy nauczanego innego przedmiotu, które to dane – w jego ocenie, stanowią informację publiczną. Skarżący podkreślił, że od lat działa na rzecz poprawy sytuacji w szkołach publicznych, w szczególności w zakresie równego traktowania wszystkich uczniów, niezależnie od ich wyznania lub braku przynależności religijnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżącemu została udzielona informacja o treści: "Informujemy, że w naszej placówce katechetka na podstawie posiadanych kwalifikacji uczy również innego przedmiotu". Odpowiedź na dalszą część wniosku nie została udzielona z uwagi na to, że dane nauczyciela są danymi prywatnymi, które podlegają ochronie prawnej. W ocenie organu brak jest w tej sytuacji podstaw do stwierdzenia, iż doszło do bezczynności. Organ przekazał wydruki ze elektronicznej skrzynki pocztowej, z których wynika, że odpowiedź została udzielone w dniu 5 maja 2025 r. Sprawa, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6, a podmioty obowiązane do udostępnienia informacji wymieniono w art. 4 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jego rolą jest dokonanie oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także dokonanie kwalifikacji żądanych informacji. W zależności bowiem od tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, czy też taką informacją nie są, podmiot obowiązany może i powinien odpowiednio na żądanie wnioskodawcy zareagować. W wypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.. Rzeczą podmiotu obowiązanego jest również dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W takich wypadkach odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2). Oznacza to, że decyzja powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności zawierać wskazanie organu, który ją wydał, a także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek wpłynął do organu, drogą elektroniczną, w dniu 19 kwietnia 2025 r. Termin do udzielenia odpowiedzi upływał zatem w dniu 3 maja 2025 r. (sobota). Dzień ten jest dniem ustawowo wolnym o pracy, co oznacza, że odpowiedź powinna zostać udzielona w najbliższym dniu roboczym, którym był poniedziałek 5 maja 2025 r. i w tym dniu wystosowano do skarżącego odpowiedź. Jakkolwiek organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie w zakreślonym przepisami terminie, to jednak nie ulega wątpliwości, że na dzień złożenia skargi pozostaje w bezczynności. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy organ co prawda podejmuje jakąś aktywność związaną z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak jest ona wadliwa i nie odpowiada nałożonym przepisami prawa obowiązkom, na przykład rozstrzygnięcie następuje w niewłaściwej formie. Przedmiotem wniosku były dwie kwestie – wskazanie czy katecheci zatrudnieni w szkole nauczają innych przedmiotów aniżeli religia i wskazanie imienia i nazwiska katechety oraz nauczanego innego niż religia przedmiotu. Organ, udzielając odpowiedzi z obowiązku wywiązał się częściowo, bowiem udzielił odpowiedzi jedynie na pierwszy punkt wniosku. Odpowiedzi na dalszą część wniosku odmówił zasłaniając się prywatnością osoby, której miałaby ona dotyczyć. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył danych, które stanowią informację publiczną. Są to dane, który dotyczą organizacji nauczania w publicznej placówce oświatowej, realizującej zadania publiczne i finansowanej ze środków publicznych. Odrębną kwestią pozostaje, czy wszystkie objęte wnioskiem dane mogły zostać skarżącemu ujawnione, w szczególności dotyczy to danych osobowych nauczyciela – katechety. Wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera regulacje, które ograniczają dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, LEX nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13). Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Jeżeli zatem organ uznał, że nie może udzielić informacji o personaliach nauczyciela, to wniosek skarżącego w tym zakresie powinien zostać przeanalizowany w kontekście przywołanego art. 5 ust. 2 u.i.d.p. i przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu. W zależności bowiem od ustaleń poczynionych przez organ może on udzielić informacji zwykłym pismem, jeżeli uzna, że nauczyciel nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jeżeli natomiast uzna, że nauczyciel funkcję publiczną pełni (np. z racji tego, że jest funkcjonariuszem publicznym), ale żądane dane ze względu na ochronę prywatności, której mowa w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. nie mogą zostać udostępnione, wówczas winien wydać decyzję, w której powinno się znaleźć szczegółowe uzasadnienie tego stanowiska. W rozpatrywanej sprawie, z odpowiedzi na skargę nie sposób wywnioskować, czy organ uznał, że żądane informacje w zakresie danych personalnych nauczyciela stanowią informację publiczną, ale nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności, czy też uznał, że dane personalne nauczyciela nie stanowią informacji publicznej, jakkolwiek zajęte w odpowiedzi na skargę stanowisko skłania u przyjęciu, iż mamy do czynienia z pierwszą z opisanych możliwości. W takim wypadku, rzeczą organu było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Przy przyjęciu natomiast, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej należało to jasno wyartykułować. Niezależnie od powyższego należy dostrzec, iż organ, udzielając odpowiedzi zupełnie pominął tę część wniosku, w której domagano się wskazania nazwy nauczanego przez katechetę innego aniżeli religia przedmiotu. Wniosek w tym zakresie nie został w żaden sposób rozpoznany. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a uznał, że organ dopuścił się bezczynności. W oparciu o art. 149 § 1a przywołanej ustawy Sąd uznał, że bezczynności nie miała charakteru rażącego, bowiem odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie, a jej wadliwość wynika najprawdopodobniej z problemów dotyczących wykładni i stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § p.p.s.a. i § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).