I SAB/Sz 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza bezczynność Inne oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inne na rzecz M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] stycznia 2025 r. M. M. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Dyrektora W. w S. (dalej: "organ zobowiązany") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z [...] grudnia 2023 r. strona, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."), zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie protokołu z kontroli, która odbyła się w W. w S. i została przeprowadzona przez D. w W.. Strona wniosła również o udostępnienie żądań komisji kontrolującej wraz z wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu kontroli. Wnioskodawczyni wskazała, że żądana informacja ma być udostępniona za pośrednictwem platformy ePUAP. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do udzielenia przez organ zobowiązany odpowiedzi na wniosek, strona, [...] stycznia 2024 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem, z [...] stycznia 2024 r. , skarżąca uzupełniła skargę załączając do akt odpowiedź organu z [...] stycznia 2024 r., w którym wskazano, że nie jest możliwe udzielenie żądanych przez skarżącą informacji z uwagi na fakt, że "informacje te dotyczą między innymi prywatnych osób fizycznych oraz są też objęte tajemnicą przedsiębiorcy", a stawiane pytanie nie precyzuje dokładnie jakich informacji domaga się skarżąca. Jednocześnie, organ poinformował wnioskodawczynię, że przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek było spowodowane oczekiwaniem przez organ na uzyskanie stosownej informacji prawnej. Skarżąca w skardze wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie, organ zobowiązany do ww. regulacji nie zastosował się. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej przez D. w W., która odbyła się w W. w S. wraz z wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu kontroli stanowią informacje publiczną, a w konsekwencji czy organowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem, prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Tymczasem, organ stoi na stanowisku, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji z uwagi na fakt, iż informacje te dotyczą m.in. prywatnych osób fizycznych oraz są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, natomiast stawiane przez skarżącą pytanie nie precyzuje dokładnie, do jakich informacji skarżąca domaga się dostępu, co jednocześnie wyklucza możliwość selektywnego udzielania informacji. Stanowisko organu ocenić należy, jako całkowicie błędne i sprzeczne z przepisami prawa. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl). Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14). To, czy dany dokument lub informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jej merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują bowiem obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie. Z treści art. 16 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w posiadaniu organu, następuje w drodze decyzji. W przypadku zaś gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub dostęp do tej informacji dobywa się na odrębnych zasadach, albo też dane objęte wnioskiem nie stanowią takiej informacji, organ udziela wnioskodawcy odpowiedzi w formie pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 i z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB/289/02 [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2007, str. 123-124). Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zatem, gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711 ze zm.), samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, jako podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcą, wykonują działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych i jednocześnie jednostkami organizacyjnymi działających jako organy tworzące organów władzy publicznej. Ze względu na takie usytuowanie w systemie administracji publicznej, mają one obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Op 37/19). SPZOZ w S. wykonuje więc zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, zaś dyrektor tego zakładu jest organem go reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. W świetle treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi więc wątpliwości, że adresat wniosku skarżącej, tj. D. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jako informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Co do tych kwestii nie ma sporu. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 u.d.i.p., wynika że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. Oczekiwana więc przez stronę skarżącą informacja, dotycząca udostępnienia protokołu z kontroli, która odbyła się w W. w S. i udostępnienie żądań komisji kontrolującej wraz z wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu kontroli stanowi niewątpliwie informację publiczną, albowiem jest to informacja na temat działalności podmiotu publicznego. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu ww. informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej lub też udzielaniu odpowiedzi w sposób trudny do zrozumienia lub wprowadzający w błąd, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wbrew informacji organu zawartej w piśmie z [...] stycznia 2024 r., żądanie zawarte we wniosku skarżącej było sformułowane wyjątkowo jasno i czytelnie - domaga się ona protokołu z kontroli, która odbyła się w organie wraz żądaniami komisji kontrolującej, wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu. Odpowiedź organu udzielona w formie pisma, czyli bez zachowania trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakoby informacje te wymagały ochrony ze względu na dobro osób prywatnych czy też tajemnicę przedsiębiorcy, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 u.d.i.p., jest całkowicie niezrozumiała. Sąd stwierdził więc, że organ w chwili wniesienia skargi i nadal pozostaje w bezczynności (pkt II sentencji wyroku), a zatem zobowiązał organ, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie zastosowania się do przepisów u.d.i.p., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (w pkt I sentencji wyroku). Stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). W rozstrzyganej sprawie Sąd uwzględnił, że organ zareagował na żądanie skarżącej chociaż uczynił to nie zachowując warunków i terminu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, Sąd zasądził od organu na strony rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W związku z wnioskiem organu o zasądzenie kosztów wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu lub uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 200 powołanej ustawy wprowadza taką normę w stosunku do skarżącego, któremu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, w razie uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, w nawet sytuacji oddalenia skargi, brak jest podstaw do orzekania przez Sąd o zwrocie kosztów oraz brak podstaw do zasądzania kosztów na rzecz organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.