I SAB/Sz 215/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. w S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę, zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł ([...] złotych). Pismem z 25 listopada 2024 r., S. z siedzibą w S. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta S. na wniosek z 15 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej dla następujących informacji: "1. Kopia akt wszystkich spraw nadzorczych prowadzonych przez organ nadzoru wobec S. KRS [...] w okresie od roku 2018 do chwili obecnej, w tym: . postępowanie nadzorcze – znak sprawy [...], [...] . postępowanie nadzorcze – znak sprawy [...], [...],którego dotyczy powyższe żądanie 2. Wszelkie dokumenty dotyczące S. , w których posiadaniu jest organ nadzoru od roku 2018, w formie elektronicznej na adres e-mail [...]." W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że w dniu 29 października 2024 r. otrzymało odpowiedź organu na powołany wniosek. Według Stowarzyszenia, udostępniono tylko część dokumentów wytworzonych przez organ, nie udostępniono natomiast pozostałych dokumentów, będących w posiadaniu organu, a dotyczących strony skarżącej. W dniu 30 grudnia 2024 r. na rachunek sądowy wpłynęła kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od wskazanej skargi (dowód: wydruk polecenia przelewu, k. 97 akt sądowych) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od zastosowania art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w powołanym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Strona skarżąca bezczynności Prezydenta Miasta upatruje w braku udzielenia informacji z akt postępowań prowadzonych przez Prezydenta, jako organu nadzoru na działalnością stowarzyszeń. W niniejszej sprawie kwestią podstawą jest zatem rozważenie, czy strona skarżąca mogła domagać się udostępnienia dokumentów ze wskazanych akt postępowania nadzorczego w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), a w konsekwencji, czy stronie skarżącej przysługiwało prawo zaskarżenia bezczynności organu we wskazanej sprawie. Na początku rozważań wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Mając powyższe na względzie, można uznać, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Z akt sprawy wynika, że pismem z 15 października 2024 r strona skarżąca powołując się na ustawę o dostępnie do informacji publicznej, domagała się od Prezydenta Miasta kopii wszystkich akt nadzorczych od 2018 r. do chwili obecnej, prowadzonych wobec skarżącej. Należy zatem na gruncie badanej sprawy uwzględnić przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 wskazanej ustawy, nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia, przy czym nie budzi wątpliwości, że funkcję organu nadzorującego dla stowarzyszeń mających siedzibę na terenie miasta S., sprawuje Prezydent Miasta wykonujący zadania powiatu stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.). Środki nadzoru uregulowane w art. 25-29 ustawy o stowarzyszeniach, przewidują możliwość żądania dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) jak też niezbędnych wyjaśnień, a w razie niezastosowania się stowarzyszenia do powyższych wymagań sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Taka sytuacja dotyczy badanej sprawy, w której wniosek skarżącej, co do którego organ miał być w bezczynności, dotyczył udostępnienia dokumentów z akt postępowania w indywidulanej sprawie, w której strona skarżąca jest stroną tego postepowania. W myśl art. 28 ustawy o stowarzyszeniach, w razie stwierdzenia przez organ nadzorujący, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu organ ten, w zależności od stopnia i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w wyznaczonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29. Stosownie do postanowień powołanego wyżej art. 29 ustawy wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia, uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia bądź rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszenie prawa lub postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Na podstawie natomiast art. 32 cytowanej ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 sąd rozpoznaje na rozprawie w postępowaniu nieprocesowym - rejestrowym. Należy jednocześnie zauważyć, iż sądem właściwym dla zastosowania wskazanych środków jest sąd powszechny. Analiza przytoczonych powyżej regulacji prawnych prowadzi do konstatacji o występującej odmienności trybu dostępu do informacji regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej i informacji, której może domagać się stowarzyszenie w ramach jego własnej sprawy prowadzonej w trybie rozdziału 3 (nadzór nad stowarzyszeniami) ustawy Prawo o stowarzyszeniach. W ocenie Sądu, ustawy te nie pozostają ze sobą w kolizji a wręcz przeciwnie, regulują właściwy dla swojego przedmiotu tryb. Podkreślenia w tym miejscu wymaga , iż w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie (w tym przypadku w trybie nadzorczym), wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Tego typu sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko judykatury, która wskazuje, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11, opubl. w Lex nr 1149313). Samo zatem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że strona skarżąca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tej przyczyny, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niedopuszczalną skargę odrzucił, o czym orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł, w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy.