I SAB/Sz 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013 oddala skargę. 1. W dniu 20 sierpnia 2009 r. G. P. Zbóż "R.", Spółka z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania G. P. R. objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 11 sierpnia 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r. W dniu 28 sierpnia 2009 r. złożono zmianę do przedmiotowego wniosku. 2. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała między innymi, że istnieją wątpliwości czy grupa producentów rolnych spełnia warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.). Wezwaniem nr 1/09 z dnia 1.09.2009 r. Grupa została wezwana w trybie art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do wyjaśnień w zakresie niezgodności danych zawartych w załączniku nr 2 oraz przyczyny nie dostarczenia przez wszystkich członków grupy produktów. W odpowiedzi na wezwanie G. przesłała pismo z wyjaśnieniami do którego dołączyła Plan Działania G. P. funkcjonującej pod nazwą G. P. Z. "R." Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Z Planu tego wynika, że w kolejnych latach działalności G., poszczególni jej członkowie nie będą produkować ani sprzedawać G. produktów, ze względu na które została ona utworzona. W związku z powyższym Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowieniem nr [...] z dnia 14 października 2009 r. oraz skierował do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wniosek o ponowne dokonanie weryfikacji spełnienia warunków i kryteriów wpisania grupy producentów rolnych do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa. W dniu 2 lutego 2010 r. do Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Zachodniopomorskiego, znak[...] , w którym wskazano, że w wyniku weryfikacji dokumentów złożonych przez Grupę nie stwierdzono uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem przez Marszałka niespełnienia wymagań wynikających z przepisów i wykreśleniem z rejestru. W dniu 27 kwietnia 2010 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr [...] podjął zawieszone postępowanie. 3. 27 maja 2010 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie, decyzją nr [..] odmówił Skarżącej przyznania płatności. 4. Dnia 11 czerwca 2010 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. 5. Prezes ARiMR podtrzymał stanowisko Dyrektora ARiMR i decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR. 6. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 7. W dniu 11 kwietnia 2011 r. WSA wyrokiem w sprawie V SA/Wa 2299/10 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 22 lipca 2010 r. 8. Na powyższe Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 9. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie II GSK 1676/11 NSA oddalił skargę kasacyjną. 10. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 27 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. Dyrektora ARiMR. 11. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 12. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 roku WSA w Warszawie oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 23.04.2014 r. i został przekazany Dyrektorowi Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 15 maja 2014 r. pismem Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych [...] (wpłynął w dniu 21.05.2014 roku). 13. W dniu 25 lipca 2014 Skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. 14. W dniu 30 września 2014 r. Prezes ARiMR postanowieniem uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył termin na rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR do dnia 31 października 2014 r. 15. Skarżąca, działając przez pełnomocnika, w dniu 29 lipca 2014 r., złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 11.08.2008 r. do 10.08.2009 r., zarzucając naruszenie: - § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81 poz. 550 ze zm.) poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianym 60-dniowym terminie; - art. 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173); - art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz §36 K.p.a. podnosząc, iż Dyrektor ARiMR prowadzi postępowanie przewlekle z uwagi na znaczące naruszenie 60-dniowego terminu do wydania decyzji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu I instancji do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów na swoją rzecz. 16. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR przekazał decyzję z dnia 31 października 2014 r. nr [...] , odmawiającą przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 17. Przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany (tak Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego.PiP.2011.6.30, LEX nr 131167/2). Także NSA w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088), wskazał, iż pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. 18. Sąd orzekający w tej sprawie przywołuje pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SAB/Bk 17/13) i uznaje go za swój wskazując, iż dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. analogicznie do instytucji bezczynności T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. 19. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co zdaniem B. Adamiak oznacza, że wyrok sądu administracyjnego zawiera w tym przypadku dwa elementy rozstrzygnięcia. Po pierwsze zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; po drugie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (tak B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2012 r., s. 272). Jak wskazuje A. Kabat, Uznanie, że komentowany przepis określa wyczerpująco treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może uzasadniać wniosek, iż w orzeczeniu uwzględniającym wspomnianą skargę wyróżniane elementy rozstrzygnięcia (zob. teza 2) powinny wystąpić łącznie i odpowiadać w całości regulacji przyjętej w art. 149 § 1 p.p.s.a. Każde zatem orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinno zawierać zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o uwzględnieniu wspomnianej skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może obejmować tylko jednego elementu rozstrzygnięcia przewidzianego w wyjaśnianym przepisie. Oznacza to, że w wypadku, gdy wskutek załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej przed rozpoznaniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak będzie merytorycznej podstawy do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd, nie będzie również możliwe sformułowaniu w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (...) Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. wydaje się wskazywać, że przedmiotem oceny, o której mowa w zdaniu drugim wyjaśnianego przepisu, jest stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania stwierdzony w tej części orzeczenia, która zawiera zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie określonym przez sąd. Brak zatem w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę do sformułowania oceny przewidzianej w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (por. A. Kabat, Komentarz do art. 149 p.p.s.a., w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX 2013). 20. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy oraz biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończyło się decyzją z dnia 31 października 2014 r. wskazać należy, iż niemożliwym stało się sformułowanie oceny przewidzianej w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Brak bowiem na dzień orzekania podstawy merytorycznej do uwzględnienia skargi. 21. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a.