I SAB/Sz 45/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezesa Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezesa Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą do rozpoznania wniosku skarżącego J. J. z dnia 16 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Prezesa Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na rzecz strony skarżącej J. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 lutego 2025 r., J. J. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), wystąpił do Miejskiego Zakładu Komunikacji sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "MZK K.") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych dotyczących "T. ", domagając się odpowiedzi na pytania: 1. Czy promocja na T. dalej działa? 2. Jeśli nie, to czemu na państwa stronie dalej jest taka informacja? 3. Jeśli tak, to czemu załączony regulamin twierdzi, że promocja wygasła 30 kwietnia 2024? 4. Ile procentowo osób (klientów) i litrów danego paliwa (pb95/pb98/on) w ujęciu miesięcznym w 2024 było sprzedawanych poprzez T. w relacji do ogółu sprzedaży na obu stacjach MZK K.? 5. Dlaczego LPG było i czy dalej jest wyłączone z przedmiotowej promocji? W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 28 lutego 2025 r., MZK K. poinformował wnioskodawcę powołując się na art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż określony we wnioskach sposób i forma udostępnienia informacji publicznych są niemożliwe do zrealizowania w odniesieniu do wszystkich złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do siedziby Spółki w dniach: 14 lutego 2025, 16 lutego 2025 r., 18 lutego 2025 r., 23 lutego 2025 r. oraz z dnia 27 lutego 2025 r. Możliwe jest udostępnienie wnioskowanych informacji, w zakresie nie stanowiącym tajemnicy przedsiębiorstwa, w następujący sposób i w formie: do wglądu w siedzibie Spółki po uprzednim telefonicznym lub emaliowym umówieniu terminu spotkania. Pismem z 13 marca 2025 r. wnioskodawca skorzystał z prawa wniesienia skargi na bezczynność MZK K. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich Informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek Informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do Informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji, 5) art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez niewskazanie przez podmiot zobowiązany sposobu lub formy, w jakich informacja może być udostępniona niezwłocznie. Wskazując na powyższe skarżący zażądał: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MZK K. wyjaśnił, iż w dniach 16, 18, 23 i 27 lutego 2025 r. do Spółki wpłynęło siedem wniosków o udostępnienie informacji publicznej, złożonych przez skarżącego. Przedmiotem każdego z tych wniosków były obszerne żądania obejmujące informacje przetworzone, których przygotowanie wymagało zaangażowania zasobów kadrowych spółki oraz poświęcenia znacznej ilości czasu przez pracowników. Skarżący wskazał, iż oczekuje udzielenia odpowiedzi drogą elektroniczną, w formie mailowej. Mając na uwadze zakres żądanych informacji oraz konieczność ich odpowiedniego przygotowania, w tym uwzględniając tajemnicę przedsiębiorstwa oraz przepisy o ochronie danych osobowych, MZK K. podjęła decyzję o udzieleniu zbiorczej odpowiedzi na wszystkie siedem wniosków i poinformowała skarżącego, że nie jest możliwe przekazanie informacji drogą mailową. Jednocześnie w odpowiedzi z dnia 28 lutego 2025 r. zaproponowano skarżącemu osobisty wgląd do żądanych informacji w siedzibie spółki, po uprzednim umówieniu terminu. Skarżący nie odpowiedział w żaden sposób na propozycję spółki. Zdaniem spółki nie jest ona bierna, bowiem udzieliła odpowiedzi na wniosek, wskazując proponowaną formę udostępnienia informacji. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna może być udostępniona w formie ustnej lub pisemnej - również poprzez wgląd na miejscu, co zostało zaproponowane skarżącemu. Zdaniem spółki nieprawdziwe jest również twierdzenie skarżącego, że spółka powinna była wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia Informacji. Taka decyzja jest wymagana jedynie wówczas, gdy następuje całkowita odmowa realizacji wniosku. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca - przeciwnie, Spółka wskazała, w jakiej formie informacja może zostać udostępniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 przywoływanej dalej jako: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej a w odpowiedzi na ten wniosek organ wystosował do skarżącego pismo o opisanej na wstępie treści. Sporne pomiędzy organem oraz skarżącym jest to, czy w powyższy sposób organ należycie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż na podstawie art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, jak i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Jak wynika natomiast z u.d.i.p., udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Wobec powyższego, w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., przy czym użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wyraźnie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Analiza wniosku złożonego przez skarżącego pozwala stwierdzić, iż w istocie zmierzał on do pozyskania informacji o zasadach sprzedaży paliw i danych dotyczących wartości sprzedaży w urządzeniu "T. ". Przy czym MZK K. nie kwestionuje charakteru żądanych informacji jako przedmiotu informacji publicznej a na przetworzony charakter żądanych informacji wskazano dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź skierowana do wnioskodawcy miała natomiast następić na zasadzie art. 14 u.d.i.p. Zgodnie z powyższym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Podmiot obowiązany jest związany określonym przez wnioskodawcę sposobem i formą udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Tym samym nie może odmówić udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku w sytuacji, gdy dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają mu jej udostępnienie w sposób i w formie, które zostały wskazane przez wnioskodawcę (zob. np. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1165/21; wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3060/21, wyrok WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 22/22). Z uwagi na to, iż jest on związany wskazaniami wnioskodawcy w tym zakresie, bez jego zgody nie może dokonywać zmian ani w zakresie sposobu, ani w zakresie formy udostępniania żądanej informacji publicznej. Odstąpienie od wskazanego przez wnioskodawcę sposobu i formy udostępnienia informacji jest możliwe tylko wówczas, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany, nie umożliwiają mu udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, tj. w zakreślony przez wnioskodawcę sposób i w określonej przez niego formie (tj. poprzez przekazanie odpowiedzi na pytania w formie elektronicznej). Pojęcie środka, którym posłużył się ustawodawca w treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., oznacza w języku naturalnym zarówno "coś, co umożliwia lub ułatwia zrobienie czegoś", jak i "metodę prowadzącą do osiągnięcia celu". Z kolei "techniczny" to "odnoszący się do techniki jako dziedziny wiedzy; dotyczący techniki wykonywania jakichś czynności lub sposobu realizacji czegoś", "stosowany w technice; wchodzący w zakres techniki; dotyczący spraw związanych ze sposobem wykonania, przeprowadzenia, załatwienia". Tym samym pojęcie środków technicznych oznacza techniczne możliwości uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej. Przykładowo w judykaturze wskazuje się, iż "z obowiązku udostępniania posiadanej informacji w formie wskazanej we wniosku (wersja elektroniczna) organ mógłby być zwolniony jedynie w sytuacji braku środków technicznych niezbędnych do przekształcenia dokumentacji". W przypadku zatem, gdy wnioskodawca złożył pisemny wniosek dostępowy drogą elektroniczną, podając swój adres mailowy, organ zobowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres mailowy – jako niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zakwalifikować zaproszenie wnioskodawcy do siedziby podmiotu zobowiązanego w celu rozwiania wszelkich wątpliwości w tym zakresie (zob. np. Wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 131/21). W rozpatrywanej sprawie organ prowadził korespondencję email ze skarżącym, stąd niewątpliwie dysponuje środkami technicznymi, które pozwalały przygotować odpowiedź na wniosek w formie elektronicznej. Tymczasem jedynie stwierdzenie przez podmiot obowiązany braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku uprawniałoby podmiot obowiązany do wystosowania do wnioskodawcy pisemnego powiadomienia. W tym miejscu należy też dostrzec, iż w odpowiedzi na skargę MZK K. odnosi się do informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy na żadnym etapie rozpatrywania wniosku organ nie wskazywał, aby wnioskowane dane miały publicznej przetworzonej ani też nie wzywał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego wytworzenie oczekiwanej informacji. Stąd stanowisko to w istocie nie dotyczy istoty sprawy. Zresztą - jak już wskazano powyżej - określona w art. 14 u.d.i.p. zasada nie dotyczy przetwarzania informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz dotyczy faktycznych technicznych możliwości realizacji wniosku w oczekiwanej przez zainteresowany podmiot formie. Wobec powyższego, z uwagi na brak podstaw do zastosowania przez MZK K. art. 14 u.d.i.p. oraz wobec niepodjęcia przez ten podmiot odpowiedniej czynności materialno-technicznej względnie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, należało stwierdzić bezczynność Prezesa Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Konwekcją powyższego uchybienia jest też zobowiązanie MZK K. do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Zdaniem Sądu działania zobowiązanego podmiotu nie miały natomiast cech lekcjoważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a wynikały jedynie z faktu, że nie jest on typowym organem administracji publicznej, lecz spółką mająca ograniczoną wiedzę i doświadczenie z zakresu prawa administracyjnego. Stąd stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia, iż wnioskowane dane - w szczególności w zakresie wynikającym z pkt 4 wniosku - mają charakter informacji publicznej przetworzonej, organ winien wezwać skarżącego do wykazania, iż wnioskowane dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego i w zależności od odpowiedzi wnioskodawcy podejmować dalsze odpowiednie działania procesowe. Warto też przypomnieć, iż co do zasady w myśl art. 13 ust. 1. u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jednak ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jeśli chodzi natomiast o wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, to został on uwzględniony przez Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.