I SAB/Sz 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku C. W., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. na rzecz skarżącej C. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 3 marca 2025 r. C. Spółka z o.o. z siedzibą w G. . (dalej: "Spółka", "skarżąca") zwróciła się do Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "OW NFZ", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez pełny wgląd do dokumentacji konkursowej dotyczącej ubiegania się o otwarcie nowych placówek POZ w ciągu ostatnich dwóch lat (2022-2024) w obszarze działalności Z. Oddziału NFZ. Ponadto Spółka wniosła o udostępnienie dokumentacji dotyczącej placówek medycznych oraz lekarzy prowadzących indywidualną praktykę lekarską. Dokumentacja ta powinna dotyczyć podmiotów, z którymi NFZ podpisał umowę na prowadzenie POZ, jak i tych którym takiej zgody odmówiono. W szczególności wnosząc o udostępnienie: - pełnej korespondencji prowadzonej ze świadczeniodawcami przed odbyciem kontroli w miejscu udzielania świadczeń oraz przed zawarciem umowy, - harmonogramów pracy lekarzy POZ, - sposobu weryfikowania nadzoru nad lekarzami spoza UE przez świadczeniodawcę. Pismem z 14 marca 2025 r. OW NFZ poinformował Spółkę, że po analizie złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej stwierdził, iż wniosek jest powiązany ze sporem trwającym pomiędzy wnioskującym a Oddziałem Funduszu w zakresie negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozszerzenie miejsc udzielania świadczeń. OW NFZ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Odnosząc się do trwającego sporu i złożonego wniosku OW NFZ stwierdził, że nie znajduje żadnych przesłanek, które wskazywałyby na istnienie po stronie wnioskodawcy jakiegokolwiek interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych danych. W tym zakresie istnieje wyłącznie interes samego świadczeniodawcy. W oparciu o poglądy judykatury oraz doktryny w przedmiocie prawa dostępu do informacji publicznej OW NFZ wskazał, że dopuszczenie się do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur. Nadużycie prawa – zdaniem OW NFZ - do informacji publicznej wskazuje, że pozyskanie wnioskowanej informacji ma na celu wykorzystanie jej dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione (por. wyroki NSA: sygn. akt I OSK 1601/15, sygn. akt I OSK 2817/19, sygn. akt III OSK 4123/21, sygn. akt III OSK181/22). Od powyższego pisma Spółka złożyła odwołanie podnosząc fakt, że dane wnioskowane dotyczą działania organu publicznego jakim jest NFZ, w szczególności w kontekście stosowanych procedur względem świadczeniodawców, harmonogramu pracy lekarzy POZ, weryfikacji nadzoru nad lekarzami z Ukrainy - co stanowi sferę publiczną, dotyczy zadań realizowanych przez NFZ w odniesieniu do wszystkich świadczeniodawców, jak i pacjentów. W piśmie z 18 marca 2025 r., OW NFZ odpowiadając na ww. pismo Spółki w zakresie "odwołania od decyzji w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej", podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 14 marca 2025 r., że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto OW NFZ poinformowało, że pismo z 14 marca 2025 r., znak NFZ16-WO-1.0143.21.2025 nie jest decyzją odmawiającą udzielenia informacji publicznej, ponieważ w ocenie organu żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Wskazało też, że przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do instytucji dostępu do informacji publicznej za wyjątkiem przypadków, w których ustawa wprost odsyła do regulacji kodeksowych. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), odwołanie można składać jedynie w stosunku do wydanej decyzji administracyjnej, natomiast udzielona odpowiedź, zgodnie z przepisami ustawy, ma formę czynności materialno-technicznej, nie jest zatem możliwe jej zaskarżenie w formie odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, analogicznie jak w przypadku nieudzielenia informacji w terminie, wobec braku decyzji odmownej wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. C. Spółka z o.o. z siedzibą w G. . wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucając: - stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., - kategoryczne naruszenie u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, iż wniosek stanowił nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej, został złożony w indywidualnej sprawie, w sytuacji gdy dane wnioskowane dotyczą działania organu publicznego jakim jest NFZ, w szczególności w kontekście stosowanych procedur względem świadczeniodawców, harmonogramu pracy lekarzy POZ, weryfikacji nadzoru nad lekarzami z Ukrainy - co tanowi sferę publiczną, dotyczy zadań realizowanych przez NFZ w odniesieniu do wszystkich świadczeniodawców, jak i pacjentów. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 3 marca 2025 r., bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność, o jakiej mowa wyżej, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. Wskazać należy, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dodać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. O obowiązku udostępnienia przez Spółkę żądanej od niej informacji decyduje to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku OW NFZ, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Dodać przy tym należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. We wniosku z 3 marca 2025 r. skarżąca wystąpiła do OW NFZ o udostępnienie, poprzez pełny wgląd, do dokumentacji konkursowej dotyczącej ubiegania się o otwarcie nowych placówek POZ w ciągu ostatnich dwóch lat (2022-2024) w obszarze działalności Oddziału Z. NFZ. Ponadto Spółka wniosła o udostępnienie dokumentacji dotyczącej placówek medycznych oraz lekarzy prowadzących indywidualną praktykę lekarską. Dokumentacja ta powinna dotyczyć podmiotów, z którymi NFZ podpisał umowę na prowadzenie POZ, jak i tych którym takiej zgody odmówiono. Dla oceny, czy organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odnośnie spełnienia przesłanki podmiotowej to należy zauważyć, że Dyrektor OW NFZ niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 146 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei według art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Podkreślić należy, że co do zasady informacje o postępowaniu konkursowym o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną, jako dane odnoszące do realizacji obowiązków ustawowych NFZ w zakresie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w celu realizacji zadania władz publicznych polegającego na zapewnieniu równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach) i jawności wydatkowania środków publicznych, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 lit. a u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że każdą informację utrwaloną w formie dokumentu, odnoszącą się do tej kwestii, znajdującą się w dyspozycji organu można kwalifikować, jako informację publiczną. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Wbrew stanowisku OW NFZ, nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje uprawnienia do udzielenia informacji w celu ich wykorzystania do realizacji w następnych konkursach organizowanych przez OW NFZ. Wyjaśnić należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych zawartych umów oraz dokumentacji konkursowej z wyłączenie ewentualnych części dokumentacji jeżeli pozwalają na to przepisy szczególne, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej Spółki, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem informacji, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczeniu NSA o sygn. akt I OSK 833/19, a skład Sądu rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela ww. stanowisko. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z 3 marca 2025 r., - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem organ podjął czynności wobec wniosku skarżącej, udzielając obszernych wyjaśnień i uzasadniając swoje stanowisko. Działaniom organu nie można przypisać celowego działania i złej woli w realizacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt sentencji IV wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).