I SAB/Sz 83/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. S. W. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii (dalej: "Rektor", "organ") w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, pomimo braku podstaw do takiego ograniczenia; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanych danych. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 23 grudnia 2024 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi jak i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czterech punktów, w tym punkt 3 dotyczył: kwot brutto wynagrodzeń z roku 2024, z podziałem na poszczególne osoby, osobno dla każdego miesiąca, wypłaconych: Kanclerzowi mgr. Inż. A. J. Prorektor ds. Kształcenia prof. dr hab. R. P. Prorektor ds. Organizacji dr hab. K. F.-G., prof. US Prorektor ds. Studenckich dr hab. K. K., prof. US Prorektorowi ds. Finansów dr. hab. J. B., prof. US Prorektorowi ds. Nauki prof. dr. hab. A. S.. Organ udzielił odpowiedzi na wnioski zawarte w pkt 1, 2 i 4, natomiast w odniesieniu do pkt 3 wniosku, decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p"), odmówił udostępnienia żądanych informacji. Rozpoznając skargę Stowarzyszenia na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 93/25 orzekł o jej uchyleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rektor publicznej uczelni jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jego rolą jest dokonanie oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także dokonanie kwalifikacji żądanych informacji. W zależności bowiem od tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, czy też taką informacją nie są, podmiot obowiązany może i powinien odpowiednio na żądanie wnioskodawcy zareagować. W wypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Rzeczą podmiotu obowiązanego jest również dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W takich wypadkach odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że wydana w sprawie decyzja jest niespójna, a jej uzasadnienie nie odpowiada przywołanej na wstępie podstawie prawnej. Przedstawiając rozumienie pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne lub mająca związek z pełnieniem tych funkcji" Sąd wskazał, że wniosek skarżącego w zakresie pkt 3 powinien zostać zbadany oddzielnie w odniesieniu do każdej z wymienionych w nim osób, ponieważ dopiero przeprowadzona analiza z uwzględnieniem zadań realizowanych przez kanclerza i każdego z prorektorów pozwoli na wiarygodne ustalenie, czy informacje o wynagrodzeniu tych osób podlegają ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając wniosek w zakresie pkt 3, pismem z dnia 3 czerwca 2025 r. Rektor nie udzielił żądanej w nim informacji wskazując, że nie stanowi ona przedmiotu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Sz 7/25 organ wskazał, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, skonkretyzowana do wskazanych z imienia i nazwiska osób, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wskazane pytania dotyczą kwestii ad personam, co nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a złożony wniosek zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Nadto organ zaznaczył, że wnioskowana informacja o wypłacanych wynagrodzeniach pracowników zawiera sumę wszystkich wynagrodzeń wypłacanych w ramach różnych działalności na rzecz Uniwersytetu Szczecińskiego - zarówno tych związanych z kierowaniem pracami danej jednostki jak i z działalnością np. nauczyciela akademickiego, czy udziałem w projektach badawczych. W związku z powyższym, na podstawie treści wniosku, nie jest w stanie domniemać, której działalności zapytanie dotyczy. Końcowo organ wskazał, że dane dotyczące minimalnych wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach nauczycieli akademickich opublikowane zostały w BIP Uniwersytetu Szczecińskiego, a właściwe zarządzenia Rektora regulują wynagrodzenia związane z pełnieniem funkcji kierowniczych na uczelni. W uzasadnieniu opisanej na wstępie skargi Stowarzyszenie wskazało, że wniosek został rozpoznany w sposób chaotyczny, nadto organ nie zastosował się do wytycznych wyroku WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2025 r. Podał jedynie, że pewne informacje są publikowane w BIP, ale w żaden konkretny sposób nie odniósł tego do złożonego wniosku. Tymczasem nawet jeżeli jakaś wnioskowana informacja została opublikowana w BIP, organ powinien w sposób konkretny wskazać ją podmiotowi wnioskującemu. Z drugiej strony organ uznał, że wnioskowana informacja w ogóle nie jest informacją publiczną, z czym skarżący się nie zgadza, ponieważ jest to istotna kwestia dotycząca wydatkowania środków publicznych na rzecz osób zatrudnionych w podmiocie publicznym. Informacja o tym, na co i komu przekazywane są pieniądze publiczne jest podstawowym elementem kontroli społecznej i demokracji. Wniosek został sformułowany w sposób jasny i zrozumiały, natomiast jeśli organ kwalifikuje część danych jako informację publiczną powinien je udostępnić. Nie udostępniając wnioskowanych informacji, organ dopuścił się oczywistego naruszenia prawa do informacji, co winno skutkować uznaniem, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji, organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 112 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym pracownicy, których wynagrodzenia miałyby być ujawnione stanowią grupę pracowników - nauczycieli akademickich i osobę niebędącą nauczycielem akademickim, których stosunek służbowy określa Kodeks pracy. Zgodnie z art. 111 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. W pojęciu dóbr mieści się informacja o wysokości przysługującego pracownikowi wynagrodzenia, z tego też względu powszechnie przyjętą zasadą jest nieujawnianie wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników. Dalej przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1745/24 organ wywiódł, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje czy żądanie objęte pkt 3 wniosku skarżącego stanowi informację publiczną. Według organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący zaś z tym stanowiskiem się nie zgadza podnosząc, że wnioskowana informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych na rzecz osób zatrudnionych w podmiocie publicznym. Kwestia danych dotyczących indywidualnych wynagrodzeń konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska pracowników sfery publicznej była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i prezentowane są co do niej dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza – nawet w świetle tego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei w myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z tym stanowiskiem pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika, bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r. o sygn. akt I OSK 2623/19 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1745/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił drugi z zaprezentowanych poglądów i przyjął, że skoro skarżący ubiegał się o konkretne dane osób (ze wskazaniem ich imion i nazwisk) to nie stanowią one w istocie informacji publicznej, przez co brak było podstaw do skutecznego postanowienia organowi zarzutu bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. Nie są również trafne zarzuty dotyczące niezastosowania się do wytycznych wyroku z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 93/25. Wskazać należy, iż przedmiotem oceny WSA w Szczecinie w tej sprawie była decyzja odmawiająca udostępnienia żądanych informacji wydana w oparciu o przepisy u.d.i.p. W wyroku tym Sąd wskazał, po pierwsze, że rolą organu jest ocena wniosku o udostępnienie informacji publicznej i kwalifikacja żądanych informacji (czy żądane dane stanowią informację publiczną czy też taką informacją nie są), a następnie czy żądana informacja - pomimo tego, że stanowi informację publiczną - nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Organ byłby związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku, gdyby ponownie rozpoznając wniosek doszedł do przekonania, że należy wydać decyzję odmowną z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.