II SA/Sz 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Polskiej Telefonii Cyfrowej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Wójt Gminy po ponownym rozpoznaniu wniosku Spółki A. na podstawie art. 104i 107 K.p.a., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej [...] nr [...] wraz z elektroenergetyczną linią zasilającą, w obrębie [...], działka nr [...] przy ul. [...]. Odmowę ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji organ I instancji uzasadnił potrzebą chronienia przestrzeni historycznej oraz faktem naruszenia ładu przestrzennego i architektonicznego w rejonie ulicy [...], która wykształcona została jako teren zabudowy jednorodzinnej i współcześnie wzbogacona została o zabudowę wielorodzinną i usługową bez wysokich akcentów. Nadto organ uznał, że inwestycja będzie ingerowała w krajobraz, co w zasadniczy sposób może zmienić istniejący układ i krajobraz kulturowy wsi. Poza tym ulica [...] położona jest w proponowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej, obejmującej granice zagospodarowania niwy siedliskowej wsi o określonym i czytelnym układzie ruralistycznym. W związku z tym decyzja uzgodniona została z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]. Kwestionując wydaną decyzję i wnosząc o jej uchylenie, pełnomocnik Spółki A. zarzucił jej naruszenie : - art. 6 K.p.a. – tj. zasady praworządności, - art. 7 i 8 K.p.a. przez naruszenie zasady podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, - art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania oraz wypowiedzenie się co zebranych materiałów dowodowych. W ocenie skarżącej organ, powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nadużył swoich uprawnień podmiotowych, ponieważ Studium nie stanowi prawa a ulica [...] nie ma charakteru zabytkowego. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podało, że z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w obrębie zabudowy usytuowanej wzdłuż ulicy [...]. W pobliżu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz budynek szkoły. Od strony południowej i wschodniej do działki nr [...] przylega teren uzbrojony, na którym istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. wnioskowana inwestycja zaliczana jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzję odmowną wydano na podstawie analizy stwierdzającej, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji w centralnej części zabudowy "ulicowej" wsi narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał również przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak też ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 7 mówiący o ochronie krajobrazu, w tym krajobrazu ruralistycznego. Podkreślono, że teren inwestycji znajduje się w projektowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego wsi. Mając na uwadze, że decyzja o lokalizacji celu publicznego na obszarze pozbawionym planu zagospodarowania zastępuje ten plan, należy uznać, że powinna ona uwzględniać obowiązkowe ustalenia planu, w szczególności dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak tez gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy). Należy również wziąć pod uwagę treść art. 1 ust. 1 ustawy mówiący o konieczności przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczania terenów na określone cele, jak też ust. 2 pkt 1 i 2, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W ocenie Kolegium umieszczenie stacji bazowej telefonii cyfrowej w centralnym punkcie wsi w zabudowie niskiej jedno i wielorodzinnej zburzy istniejący ład przestrzenny jak też architektoniczny. Z zapisu Studium wynika, że Gmina [...] w zakresie planowania przestrzennego będzie prowadziła politykę ograniczenia lokalizacji inwestycji ingerujących w krajobraz. Studium nie stanowi prawa miejscowego, jednakże wobec jego braku, do czasu jego uchwalenia, niezbędne jest utrzymanie określonego kierunku inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 4 i 5, art. 53 pkt 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego przez naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. i wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, powoływanie się przy wydawaniu odmownej decyzji dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na "tradycyjną zabudowę" nie jest stanowiskiem prawidłowym, bowiem stacja bazowa nigdy nie będzie tworzyć harmonijnej całości z żadną zabudową czy to na wsi, czy w mieście. Ponadto nie ma ona znajdować się w centrum wsi tylko na jej obrzeżach, a organ winien wziąć pod uwagę iż inwestycja ta ma spełniać ustawowy cel publiczny. Obliguje to organ to postępowania w myśl art. 56 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie u wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym stanowi ust. 3 art. 53 ustawy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie decyzji odmawiającej skarżącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, przesyłając jednocześnie projekt decyzji. W odpowiedzi Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r., uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji załączony do wniosku. Mając na uwadze, że przesłany Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt decyzji dotyczył odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i organ ten zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy, zdaniem Sądu należy przyjąć, że w rezultacie wyraził negatywne stanowisko, co do planowanej przez skarżącą inwestycji. Organ wydający decyzję związany jest stanowiskiem organu współdziałającego. Brak zgody organu współdziałającego obligował więc Wójta Gminy do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w [...] na działce nr [...]. Od powyższego wyroku Spółka A. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003, nr 162, poz. 1568), - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku rozpoznania powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stosownie natomiast do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są m. in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej organ I instancji odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdził, że inwestycja położona jest w proponowanej strefie ochrony konserwatorskiej i w związku z tym została negatywnie uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - postanowienie z dnia [...] r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wyjaśnił mającej podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kwestii, czy teren, na którym ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest rzeczywiście objęty ochroną konserwatorską i czy w związku z tym postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, aprobujące projekt decyzji Wójta Gminy odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Z wydanych w sprawie niniejszej decyzji, w tym również postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie wynika bowiem, co trafnie podnosi skarżąca, aby na przedmiotowym obszarze obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby ochronę konserwatorską omawianego terenu albo żeby obszar ten podlegał ochronie konserwatorskiej na innej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd powinien ustalić, czy istotnie teren, na którym jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest objęty ochroną konserwatorską i czy zasadnie organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie niniejszej powołują się na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Podano też, iż pełnomocnik składającej skargę kasacyjną Spółki złożył na rozprawie kopię postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Okoliczność tą Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze, zwłaszcza w sytuacji, iż w dacie orzekania przez niego kwestia ostateczności tego postanowienia, wydanego w trybie nadzwyczajnym, powinna być już rozstrzygnięta, pamiętając o tym, iż skutki wywołane przez stwierdzenie nieważności indywidualnego aktu administracyjnego następują ex tunc. Niezależnie od tego Sąd może rozważyć ewentualną możliwość zastosowania w stosunku do postanowienia z [...]r. przepisu art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - dalej p.p.s.a. ) sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uchylenia wyroku sądu I instancji związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny . Ponowna analiza sprawy, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazała, iż teren, którego dotyczy sprawa inwestycja nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który teren ten mógłby by podlegać ochronie konserwatorskiej. Zostało także wyeliminowane z obrotu postanowienie Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia [...]r. negatywnie uzgadniające lokalizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził jego nieważność. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, iż nieruchomość objęta w/w zamierzeniem inwestycyjnym w dniu wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...]r. nie była objęta ochroną konserwatorską i organy ochrony zabytków nie miały właściwości w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do planowanej inwestycji, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie była wpisana do rejestru zabytków i nie znajdowała się w obszarze uznanym za pomnik historii ani na terenie parku kulturowego. Zatem przedmiotowe postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydane zostało bez podstawy prawnej. Powyższe postanowienie stanowiło istotną przesłankę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie jego nieważności stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 kpa), co z kolei stanowi podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 151, zaś o kosztach postępowania (pkt III) na podstawie art.200 p.p.s.a.