II SA/Sz 100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Ł. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie postawienia urządzenia wspomagającego grzewczego wiatrowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Ł. H. od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak [...] zawierającej sprzeciw w sprawie postawienia urządzenia wspomagającego grzewczego wiatrowego jako eksponatu wystawowego na działce [...] znajdującej się przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Ł. H., wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ do budowy eksponatu wystawowego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego budowa nie wymaga zgłoszenia, zatem organ nie mógł wnieść sprzeciwu. Organ odwoławczy stwierdził, że Ł. H., prowadzący działalność gospodarczą, w oświadczeniu z dnia [...] r. wskazując na art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego poinformował Starostwo Powiatowe o zamiarze postawienia urządzenia wspomagającego grzewczego wiatrowego jako eksponatu wystawowego jego firmy. Informację tę organ I instancji zakwalifikował jako zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego i postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia stwierdzonych braków do dnia [...] r. Inwestor nie wywiązał się w całości z tego obowiązku, dlatego organ wniósł sprzeciw w sprawie postawienia przedmiotowego urządzenia. Organ wskazał, że w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia i dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, a także w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada postanowieniem, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia – wydaje decyzję o sprzeciwie. Ł. H. nie przedstawił wymaganych dokumentów pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku przez organ I instancji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Treść tego przepisu wskazuje, że dotyczy on obiektów pełniących funkcję eksponatów wystawowych i usytuowanych na terenie przewidzianym na cele wystawowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekt wskazany przez Ł. H. w oświadczeniu z dnia [...] r., miał być zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...]. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc przewidziany na cele wystawowe. Wobec nie spełnienia podstawowego wymogu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego nie można zakwalifikować przedmiotowego obiektu jako eksponatu wystawowego. Ponadto ze złożonych przez inwestora wyjaśnień w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynika, że obiekt wskazany w oświadczeniu obejmuje posadowienie wieży z generatorem elektrowni wiatrowej, który nie będzie wykorzystywany na cele związane z produkcją prądu. W ocenie organu odwoławczego dokonane w sprawie ustalenia pozwalają stwierdzić, że nie ma też podstaw do zakwalifikowania tego obiektu do grupy obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego. Zatem budowa obiektu wskazanego przez Ł. H. w oświadczeniu z dnia [...] r. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni zasadnym sprzeciw zgłoszony przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził również, że Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., znak: [...] wskazał na nie wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]r., ale nie wpłynęło to na prawidłowość rozstrzygnięcia i zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Ł. H. wnosząc o jej uchylenie i decyzji Starosty z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania dotyczącego zgłoszonych robót z uwagi na jego bezprzedmiotowość, lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz c P.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, a więc wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu wobec postawienia urządzenia wspomagającego grzewczego wiatrowego stanowiącego eksponat wystawowy, mimo, że zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniącego jakichkolwiek funkcji użytkowych i usytuowanego na terenach przeznaczonych na ten cel nie wymaga dokonania zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych. Nadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy pomimo bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinięto argumentację podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego, jest eksponatem wystawowym, nie ma funkcji użytkowej oraz jest usytuowany na terenach "przeznaczonych na ten cel", ponieważ w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujące znaczenie ma rzeczywiste przeznaczenie danego terenu (z uwagi na cel ustanowienia wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby między innymi przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie były stosowane). Ponadto dokonana przez organ II instancji interpretacja ustawowego określenia terenów "przeznaczonych na ten cel" jest wadliwa z uwagi na nieuprawnione zawężenie jej wyłącznie do celów wystawowych rozumieniu funkcji wystawienniczej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy więc przyjąć, iż sporny obiekt spełnia wymóg posadowienia na terenie o odpowiednim przeznaczeniu, bowiem pojęcie to nie można mechanicznie łączyć z wąskim rozumieniem "celów wystawowych". O ile nie budzi wątpliwości, iż w zakresie terenów odpowiadających opisywanemu przeznaczeniu mieszczą się tereny wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, to pojęcia tego nie można utożsamiać wyłącznie z działalnością związaną z organizacja targów, wystaw i kongresów określoną oznaczeniem 82.30.2 Polskiej Klasyfikacji Działalności. Tak więc sam eksponat wystawowy nie może być utożsamiany wyłącznie jako obiekt wystawiany tylko w ramach targów czy wystaw. Twierdzenie to znajduje podstawę w art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, w którym nie nawiązano do działalności w zakresie targów i wystaw, tym samym zawarty w nim wyjątek powinien być rozumiany szerzej. W ocenie skarżącego jego normatywne granice należy odnieść do brzmienia art. 543 k.c., który stanowi, iż wystawienie rzeczy w miejscu sprzedaży na widok publiczny z oznaczeniem ceny uważa się za ofertę sprzedaży. Oznacza to, że w opisywanym pojęciu mieszczą się również miejsca sprzedaży oznaczonych produktów, a zatem i miejsca wykonywania związanej z tym działalności gospodarczej. W związku z powyższym o ile dany eksponat związany jest ściśle z prowadzoną działalnością gospodarczą, o tyle teren na jakim jest ona wykonywana winien być pojmowany, jako przeznaczony na cel związany z wystawieniem zbywanych produktów (z uwagi na specyfikę towaru stanowi on niejako "sklepową wystawę" danego przedsiębiorcy), jeśli jest na tym terenie dopuszczalna taka działalność gospodarcza. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do niewłaściwych wniosków, albowiem oznaczałoby to, iż prowadzenie działalności w zakresie budowy bądź sprzedaży niektórych altan ogrodowych, małych domków letniskowych, grilli czy fontann ogrodowych nie jest, z uwagi na ograniczenia w ich ekspozycji, możliwe bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Stan ten natomiast nie odpowiada powszechnej praktyce, w ramach której eksponowanie bez pozwolenia na budowę produktów w miejscu ich sprzedaży, które to miejsce znajduje się poza terenem targów czy wystaw, jest powszechnie akceptowane. Poza tym w przekonaniu skarżącego choć urbanistyczne oznaczenie funkcji wystawienniczej występuje również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie znajduje to żadnego szczegółowego normatywnego oparcia (np.: załącznik numer 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. 2003 r. nr 164 poz. 1587 — nie przewiduje tego typu funkcji zagospodarowania terenu). Z tego powodu brak jest również podstaw normatywnych do definiowania jej zakresu znaczeniowego. Powyższe skutkuje tym, że jego zakreślenie dokonywane jest przez organ decydujący o utworzeniu tej funkcji, co oznacza, iż na obszarach poszczególnych gmin będzie on różny. Przyjęcie interpretacji organu skutkowałoby, zatem zawężeniem możliwości skorzystania przez dowolny podmiot z wyjątku zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, wyłącznie do zastosowania przez daną radę gminy oznaczenia funkcji wystawienniczej w uchwalonym przez nią miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli przyjęciem, że organ ten jest wyłącznie uprawnionym do określenia nie tyle uprawnień danego podmiotu w przedmiocie sposobu zagospodarowania danej nieruchomości (władztwo planistyczne), lecz zakresu znaczeniowego tej części Prawa budowlanego, a więc spowodowanie, że zastosowanie i opis danego oznaczenia funkcji determinowałby normatywną treść i granice normy prawnej wywodzonej z przywołanego przepisu. W konsekwencji zaś powodowałoby to dysponowanie przez organ kompetencją, która do niego nie należy. Ponadto pochodną takiej interpretacji organu byłoby również wyrażenie zgody na uzależnienie treści normy prawnej od miejsca położenia konkretnej nieruchomości tzn. przyjęcie, iż w każdej gminie zakres wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, w praktyce byłby inny, a więc naruszenie generalności i abstrakcyjności wywodzonej z niego normy prawnej i tym samym uznanie, że w zakresie "woli" rady gminy jest ona terytorialnie indywidualna i konkretna, co z oczywistych przyczyn nie może się ostać. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ II instancji interpretacja "przeznaczenia terenu" w nieuzasadniony sposób zawęża cechy danego terenu wyłącznie do funkcji urbanistycznej targów lub wystaw, co nie znajduje podstaw w sposobie zredagowania wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, który zawęża ścisłe rozumienie wskazanego wyjątku w sposób prowadzący do tego, iż skorzystanie z niego przez potencjalnego zainteresowanego jest w praktyce wysoce utrudnione, jeśli nie nawet niemożliwe, a decyzję o możliwości skorzystania z niego i jego zakres pozostawia właściwej radzie gminy. Gdyby celem ustawodawcy było ustanowienie niedającego się zastosować w praktyce wyjątku od jakiejś zasady, to w ogóle by go nie ustanawiał. Z tego powodu jego racjonalność zaświadcza o konieczności dokonania szerszej wykładni owego przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że istniała bezprzedmiotowość postępowania i w związku z tym były podstawy do umorzenia postępowania. Należy przede wszystkim wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Ł. H., który w oświadczeniu z dnia [...] r. wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego poinformował organ I instancji o zamiarze postawienia urządzenia wspomagającego grzewczego wiatrowego jako eksponatu wystawowego prowadzonej przez niego firmy. Organ I instancji po złożeniu powyższego oświadczenia miał obowiązek odnieść do wniosku i albo milcząco zaaprobować jego treść i otworzyć drogę do realizacji planowanej inwestycji, albo zgłosić sprzeciw w razie stwierdzenia, że istnieją do tego podstawy prawne. Organ potraktował zgłoszenie jako zamiar budowy obiektu budowlanego i w konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i nakazał inwestorowi uzupełnienia wskazanych braków, a ponieważ inwestor nie wywiązał się w całości z nałożonego obowiązku, organ wniósł sprzeciw. Decyzję Starosty zaskarżył Ł. H., a organ II instancji odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, które nie pełnią jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Treść przepisu wskazuje, że odnosi się on do obiektów pełniących funkcję eksponatów wystawowych i usytuowanych na terenie przewidzianym na cele wystawowe. Przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przez Ł. H. w oświadczeniu z dnia [...] r., obiekt miał być zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...]. Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc przewidziany na cele wystawowe. Z załączonej do sprawy mapy ewidencji gruntów wynika, że jest to teren zabudowy mieszkalnej (k. 4 akt administracyjnych). W związku z tym organ II instancji uznał, że nie został spełniony podstawowy wymóg określony w art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego i nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest eksponatem wystawowym. Poza tym organ wskazał na wyjaśnienie inwestora, który stwierdził, iż przedmiotowy obiekt nie będzie wykorzystywany do produkcji prądu. Aby zaliczyć tymczasowy obiekt budowlany do eksponatu wystawowego w rozumieniu art. 29 ust.1 pkt 25 Prawa budowlanego, należy mieć jednoznacznie określone przeznaczenie terenu, na którym obiekt taki jest usytuowany, na cele wystawowe. W sytuacji gdy gmina nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ewentualnej możliwości potraktowania terenu działki, jako terenu wystawowego może przesądzić jedynie stosowna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Artykuł 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego dotyczy eksponatów wystawowych w ścisłym pojęciu, tzn. obiektów wystawionych na pokaz i (tylko do obejrzenia), a nie obiektów wystawionych na sprzedaż (ofert handlowych), nie związanych z działalnością wystawienniczą, a z działalnością handlową (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2006r., II SA/Bk 1001/05; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011r., OSK 839/10). Organ odwoławczy trafnie zatem przyjął, że nie ma podstaw do zakwalifikowania obiektu do grupy zwolnionych w myśl art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc budowa obiektu wskazanego przez inwestora w oświadczeniu z dnia [...] r. może być zrealizowana po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest wniesienie sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Należy też podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wprawdzie Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., wskazał w podstawie prawnej przepisy regulujące skutki nie wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem organu z dnia [...]r., ale nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.