II SA/Sz 1004/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na M.J. decyzją tego organu z dnia [...] nr [...], nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...], uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę P.J. i M.J. prowadzili rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Uzyskana przez inwestorów decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określa w pkt 5.2, iż na działce należy zachować niezbędną ilość miejsc parkingowych. W dniu [...] Wojewoda decyzją nr [...], (w dniu [...] utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na rozbudowę, z uwagi na stwierdzone naruszenie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. w zakresie nieuwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu miejsc parkingowych, wymaganych ww. decyzją. PINB, w toku prowadzonego postępowania naprawczego, przeprowadził kontrolę budowy rozbudowywanego budynku i stwierdził stan zaawansowania robót budowlanych na etapie stanu surowego zamkniętego. Postanowieniem z dnia [...] organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...]., nr [...], PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia [...], tj.: przedłożenie projektu budowlanego, precyzującego konkretną funkcję dobudowy, wykonanego przez osobę uprawnioną oraz pozytywnej opinii Burmistrza Miasta w sprawie naruszeń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...], polegających na: przekroczeniu linii zabudowy od strony północno-zachodniej działki; wykonaniu wejścia na I piętro dobudowy poprzez zewnętrzną klatkę schodową; przekroczeniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy o 3,34 %; braku określenia niezbędnej ilości miejsc parkingowych na terenie działki. Inwestor przedstawił wymagane dokumenty. Burmistrz w opinii z dnia [...] stwierdził m.in., że określenie niezbędnej ilości miejsc parkingowych powinno nastąpić w zaktualizowanym projekcie budowlanym. Warunkiem koniecznym jest zapewnienie - zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - możliwości postoju dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Z warunków dobrego funkcjonowania miejscowości wynika niedopuszczalność stałego parkowania samochodów na ulicach. Należy zatem w projekcie zagospodarowania działki przewidzieć możliwość postoju samochodów w ilości stanowiącej co najmniej sumę: [ilość pokoi na wynajem x współczynnik 0,9] + [2 samochody mieszkańców stałych]. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany przewidywał lokalizację miejsc postojowych wzdłuż granicy z działkami nr [...]. Na podstawie powyższego, PINB uznał, że inwestor wypełnił nałożone na niego obowiązki i decyzją z dnia [...] stwierdził ich wykonanie. Po rozpatrzeniu wniosku J.S., ZWINB decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził wydanie decyzji organu powiatowego z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie stanowił o doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową przedmiotowego budynku, w zakresie zapewnienia lokalizacji niezbędnych miejsc parkingowych. M.J. przedstawił w organie powiatowym umowę, zawartą w dniu [...] z M.M., upoważnionym przez właścicieli działki nr [...], położonej przy ul. [...], o bezpłatnym wydzierżawieniu działki pod parking samochodowy na okres [...] (w umowie nie określono roku). Z udzielonego M.M. pełnomocnictwa wynika, że umowa dotyczy okresu [...]. PINB ustalił na podstawie zapisów opinii Burmistrza z dnia [...], że dla przedmiotowej inwestycji wymagana ilość miejsc parkingowych powinna wynosić [...] i uznał, iż wydzierżawiona powierzchnia 500 m2 zapewni wystarczającą ilość miejsc parkingowych. Po analizie zgromadzonych dokumentów organ powiatowy uznał, że inwestor wykonał czynności nakazane decyzją tego organu z dnia [...] i wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji PINB wniósł J.S., właściciel nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]. Odwołujący się zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 77, art. 107 i art. 110 K.p.a., art. 34 i art. 51 Prawa budowlanego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 K.p.a., gdyż brak w nim uzasadnienia prawnego. Natomiast uzasadnienie faktyczne potwierdza brak możliwości usytuowania miejsc postojowych zgodnie z obowiązującymi przepisami, skutkiem czego organ I instancji winien wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót bądź o nakazie rozbiórki obiektu, bądź o nakazie doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Uznanie przez organ, iż zapewnienie wymaganej ilości miejsc postojowych na wydzierżawionej powierzchni jest rozwiązaniem mogącym doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy, z opinią o tej decyzji (wydaną przez Burmistrza Miasta), z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z wyrokiem NSA z dnia 14.11.2007 r., sygn. akt: II OSK 1496/06. Zdaniem odwołującego się, stwierdzenie wykonania obowiązku nastąpiło na podstawie fikcyjnej umowy użyczenia, obejmującej jedynie okres [...]. Również pismo inwestora informujące, że umowa ta będzie zawierana systematycznie, oraz że prowadzi on negocjacje w celu odkupienia przedmiotowego terenu jest niewiarygodne, gdyż pełnomocnictwo udzielone przez współwłaścicielki terenu dotyczy tylko jednorazowej umowy, a w księdze wieczystej działki zawarto zapis o zakazie zbywania udziałów A.G. i H.G.. W uzupełnieniu odwołania z dnia [...] J.S. przesłał zdjęcia, dokumentujące parkowanie samochodów wokół posesji przy ul. [...] i sąsiednich, a nie na użyczonej działce. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.S. uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1, w nawiązaniu do art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem wykonanie miejsc postojowych dla [...] stanowisk wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, by dla wydzierżawionej działki nr [...] przy ul. [...], inwestor uzyskał pozwolenie na budowę bądź dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania miejsc postojowych. Należy zatem uznać, że wydzierżawienie działki nr [...] przy ul. [...] nie stanowi rozwiązania, mogącego doprowadzić inwestycję M.J. do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...]. Pismem z dnia [...] M.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że nie można uzależniać wydania pozytywnej decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku przez inwestora od wystąpienia o stosowne pozwolenia na budowę miejsc postojowych na wydzierżawionej działce, bowiem zasadnicze znaczenie ma ustalenie faktycznego wykonania czynności nałożonych na inwestora. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, skarga M.J. nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią kluczową dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy wymóg zapewnienia niezbędnej liczby miejsc parkingowych przez inwestora został spełniony, w sytuacji gdy zawarł on na okres dwóch miesięcy umowę dzierżawy działki pod parking samochodowy, która nie jest przy tym działką, na której realizowana jest inwestycja. Dodatkową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy wykonanie miejsc postojowych dla [...] stanowisk wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy spełnienie tego wymogu składa się na wykonanie obowiązku doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści § 18 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zapewnienie miejsc postojowych na nieruchomości niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu jest niezgodny z § 18 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie w wielu wyrokach podkreśla się, że wydzielone miejsca postojowe mają mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego (vide np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., VII SAM/a 124/08, wyrok NSA z 14 listopada 2007 roku, II OSK 1498/06). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę wyrażone w orzecznictwie stanowisko dotyczące wymogu zaprojektowania i urządzenia miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jest zbyt restrykcyjne i nieznajdujące podstaw w mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, co do zasady, zdaniem Sądu, dopuszczalne jest usytuowanie miejsc postojowych na nieruchomości niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Jednocześnie, skład orzekający w niniejszej sprawie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym powyżej, że realizacja miejsc postojowych musi mieć charakter trwały, a nie – tymczasowy, np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, inwestor – zobowiązany do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku, do stanu zgodnego z prawem poprzez zapewnienie lokalizacji niezbędnych miejsc postojowych - przedłożył umowę o bezpłatnym wydzierżawieniu działki (należącej do innego podmiotu) pod parking samochodowy na okres [...]. Jak wynika z akt sprawy, PINB ustalił na podstawie zapisów opinii Burmistrza z dnia [...], że dla przedmiotowej inwestycji wymagana ilość miejsc parkingowych powinna wynosić [...] i uznał, że wydzierżawiona powierzchnia 500 m2 zapewni wystarczającą ilość miejsc parkingowych. Jednocześnie jednak wskazano, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, by dla wydzierżawionej działki inwestor uzyskał pozwolenie na budowę bądź dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania miejsc postojowych. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności faktyczne sprawy, skład orzekający w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że żeby uznać, że inwestor wypełnił nałożony na niego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku, do stanu zgodnego z prawem poprzez zapewnienie lokalizacji niezbędnych miejsc postojowych, mógł on w tym celu zawrzeć umowę dzierżawy działki, będącej własnością innego podmiotu, lecz okres, na który ta umowa została zawarta był zbyt krótki i tym samym nie może być mowy o zapewnieniu trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Innymi słowy, gdyby przedmiotowa umowa została zawarta na czas nieokreślony lub co najmniej na okres kilkunastu, kilkudziesięciu lat, wówczas należałoby uznać, że inwestor spełnił wymagania, o jakich mowa tak w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w szczególności w § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie wskazać należy na okoliczność, na którą zwrócił uwagę organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że z akt sprawy nie wynika jakoby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę miejsc postojowych na wydzierżawionej działce. Tymczasem, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w nawiązaniu do art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując, stwierdzić należy, że aby uznać, ze inwestor spełnił wymóg zapewnienia lokalizacji niezbędnych miejsc postojowych, powinien - w okolicznościach niniejszej sprawy – zarówno przedłożyć umowę dzierżawy działki na okres, o jakim mowa powyżej, jak również legitymować się prawomocną decyzją udzielającą mu pozwolenia na budowę przedmiotowych miejsc postojowych. Oceniając wniesioną skargę pod względem przywołanych powyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).