II SA/Sz 1005/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. K. i J. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał J. i R.K. rozbiórkę obiektu budowlanego: ogrodzenia z drutu kolczastego, wykonanego od strony drogi publicznej gminnej, wzdłuż działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] obręb [...], wykonanego bez wymaganego przepisami Prawo budowlane zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono następujące okoliczności: -od strony działki [...] wzdłuż działki [...] na długości około [...] m zostało wykonane ogrodzenie z drutu kolczastego na słupkach drewnianych, -posadowiono słupki wysokości [...]cm z podwieszonymi dwoma drutami kolczastymi na wysokości [...]cm, -przegrodzono działkę [...] - użytek drogowy, szlabanem drewnianym oplecionym drutem kolczastym, zamkniętym kłódką - działka będąca własnością Gminy [...], -część słupków drewnianych w działce [...] bez podwieszonych drutów. Czynności sprawdzające wskazały, że inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w organie administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z § 41 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Ogrodzenie wykonane przez inwestora narusza wskazany przepis, gdyż drut kolczasty umieszczono na wysokości niższej niż 1,80 m tj. na wysokości 50 cm i 95 cm od terenu. Dlatego też, stosownie do art. 49 b ustawy Prawo budowlane, należało wydać nakaz rozbiórki wybudowanego ogrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. i R.K. podnieśli zarzut naruszenia: -art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż posadowienie nie nastąpiło ani od strony drogi publicznej, ani od strony ulicy, placu, torów kolejowych czy innych miejsc publicznych, -§ 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż ww. przepisy nie mają zastosowania do działek o charakterze rolnym. Inwestorzy podali, że działka nr [...] to zwykły, wyboisty trakt leśny, po którym można się poruszać z prędkością nie większą niż 10 km na godzinę, a ogrodzenie posadowione jest ok. 3m od jezdni i stoi na terenie działek nr [...], będącymi łąkami i pastwiskami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania inwestorów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...). Inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia właściwemu organowi, zatem zgodnie z ustawą Prawo budowlane, stosuje się tryb przewidziany w art. 49b ustawy. Po przytoczeniu treści art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ odwoławczy powołując się na ustalenia organu I instancji, wskazał, że droga (numer ew. działki [...]) biegnąca wzdłuż działek o numerach ew. [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Powyższe potwierdza uchwała Rady Gminy w Nowogródku Pomorskim z dnia 14.12.1990 r. Nr VI/22/90 na podstawie której gmina Nowogródek Pomorski wnioskowała do wojewody o zakwalifikowanie ww. drogi, oznaczonej symbolem DG1124013, do dróg gminnych oraz fakt ujęcia ww. drogi, jako drogi gminnej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nowogródek Pomorski dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Nowogródek Pomorski. W ocenie organu, stan techniczny drogi nie ma w sprawie znaczenia, a skoro jest to droga gminna to nie może być drogą wewnętrzną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że jeżeli sprawa dotyczy wyłącznie ogrodzenia działki niezabudowanej, ogrodzenie to należy traktować jak obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ stwierdził, że podwieszenie dwóch drutów kolczastych na wysokość 50 cm i 95 cm, na słupkach drewnianych wysokości 130 cm stanowi naruszenie zasady bezpieczeństwa użytkowania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane i uniemożliwia zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie, niemożliwe jest więc zastosowanie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż przedmiotowy obiekt narusza przepis § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższą decyzję, R. i J.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazali, że powołana przez organ uchwała nr VI/ 22/90 Rady Gminy w Nowogródku Pomorskim z dnia 14.12.1990 r. stanowi tylko i wyłącznie wniosek do wojewody o zakwalifikowanie drogi (działka nr [...]), oznaczonej symbolem DG1124013 do dróg gminnych. Organ nie wskazuje jednak, jaka była decyzja wojewody, jak również brak jest ostatecznej uchwały odpowiedniego organu, ustanawiającej taką drogę gminną. Nie ma również znaczenia fakt, że działka nr [...] ujęta została w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, jako "droga gminna", albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może wywoływać takich skutków, jakie stara mu się nadać organ II instancji. Zdaniem skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że omawiana droga ma charakter drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez sąd, we wskazanym zakresie kontrola, wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą skarżącym rozbiórkę ogrodzenia z drutu kolczastego wykonanego od drogi publicznej gminnej wzdłuż działek nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409). W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m – których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3). Zastosowanie powyższej procedury organy uzasadniły tym, iż inwestorzy wybudowali ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia. Ogrodzenie to znajduje się od strony drogi gminnej nr działki [...], a jego wymiary uniemożliwiają procedurę legalizacji obiektu, gdyż naruszają przepisy § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzić jednak należy, iż organ nie ustalił czy działka nr ewid. [...], od strony której skarżący wykonał ogrodzenie, jest drogą gminną w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Uchwała Rady Gminy w Nowogródku Pomorskim z dnia 14 grudnia 1990 r. nr VI/22/90 na podstawie której gmina Nowogródek Pomorski wnioskowała do wojewody o zakwalifikowanie wskazanej drogi do dróg gminnych nie stanowi uchwały o której mowa w cytowanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O prawnym statusie kategorii drogi gminnej nie przesądza też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Słuszne są więc zarzuty skarżących, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na prawnie uregulowany status działki nr [...] jako drogi gminnej. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy skutkowało naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 K.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a wyraz temu winien organ dać, w myśl art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organy nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżących, iż w sprawie nie ma zastosowania § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do działek rolnych, a takimi działkami są działki skarżących o nr [...]. W myśl § 1 wymienionego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu omawiane rozporządzenie dotyczy każdej nieruchomości, na której można wykonać urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. II OSK 877/09 LEX nr 597925). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające w zakresie prawnego statusu drogi położonej wzdłuż działki nr [...] i ustalą właściwy tryb postępowania, w przypadku gdyby okazało się że ogrodzenie wykonane przez skarżących nie graniczy z droga gminną tylko z droga wewnętrzną. Należy zatem rozważyć i jednoznacznie ustalić, czy skarżący dopuścił się samowoli budowlanej o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego, czy też przedmiotowe ogrodzenie powstało w wyniku wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, co wymaga zastosowania przez organ nadzoru budowlanego innej procedury. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, zaś w kwestii wykonalności orzeczenia - na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.