II SA/Sz 1009/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r. nr [...] nakazującą ww. doprowadzenie do stanu poprzedniego dachu budynku poprzez usunięcie dwóch okien połaciowych i przywrócenie w tym miejscu pierwotnego pokrycia dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Przedstawiony w uzasadnieniu powyższej decyzji odwoławczej stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] PINB w [...] przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. [...] w [...], podczas których stwierdzono, iż w latach [...] współwłaściciel budynku – M.K. wykonał roboty budowlane związane z montażem na poddaszu budynku dwóch okien połaciowych, bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Po przedłożeniu przez inwestora oceny technicznej, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...]r. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona przez [...]WINB w [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które świadczyłyby o ustaleniu, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w [...] wezwał inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. przedstawienia pisemnej zgody współwłaściciela nieruchomości bądź zgody zastępczej sądu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Pismem z dnia [...]r. M.K. oświadczył, że posiada takie prawo, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]r. sygn. akt: [...], którym sąd przyznał mu prawo do wyłącznego korzystania z części poddasza. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ powiatowy uznał, że zobowiązany nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzją z dnia [...]r. nakazał inwestorowi przywrócenie dachu nieruchomości do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.K. zarzucając naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla dokonania legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest wykazanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. wobec niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy oraz błędnego ustalenia, że M.K. jako inwestor nie posiada skutecznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. wynika, że takie prawo inwestorowi przysługuje, - art. 8 K.p.a. w zw. z 107 § 1 K.p.a. poprzez brak w skarżonej decyzji uzasadnienia prawnego. Rozpatrując wniesione odwołanie [...]WINB w [...] wyjaśnił, że zrealizowanie robót budowlanych związanych z wykonaniem okien połaciowych w połaci dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co stanowi przebudowę tej części obiektu, wymagało zgłoszenia zamiaru ich wykonania, którego inwestor nie dokonał. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sytuacjach, gdy nie jest możliwa legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, analiza zgromadzonych akt sprawy prowadzi do wniosku, że legalizacja przedmiotowych robót budowlanych nie jest możliwa. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w połaci dachowej, która, niezależnie od dokonanego podziału sposobu użytkowania nieruchomości, obejmującego m.in. poddasze budynku, stanowi część wspólną budynku. Stan ten znajduje odzwierciedlenie w Księdze Wieczystej budynku, w której w dziale I-O zawarto zapis: części wspólne po wyodrębnieniu lokali: fundamenty, zewnętrzne mury konstrukcyjne, dachy, kominy. Wobec tego do legalizacji tych robót niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, zgoda współwłaścicieli bądź zgoda zastępcza sądu cywilnego na ich wykonanie. Inwestor nie przedstawił żadnego z ww. dokumentów, zaś w piśmie z dnia [...] r. współwłaściciel nieruchomości – S.W. stwierdził, że nigdy nie udzielił inwestorowi zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M.K. złożył skargę do tut. Sądu na opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości oraz w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przejawiające się w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, w tym braku dokonania analizy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]r, sygn. akt [...] oraz błędnym ustaleniem, że M.K. jako inwestor nie posiada skutecznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z ww. postanowienia wynika, że takie prawo inwestorowi przysługuje, - art. 8 w zw. z 107 § 1 K.p.a. poprzez brak kompletności w skarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji powinno wynikać w sposób jednoznaczny i precyzyjny na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje twierdzenia i w jaki sposób dokonuje subsumcji ze wskazaniem argumentacji w obligatoryjnym elemencie decyzji administracyjnej, jakim jest uzasadnienie prawne, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla dokonania legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest wykazanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy wskazany przepis nie upoważnia organów administracji publicznej do badania posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto poprzez uznanie, że ww. postanowienie sądu cywilnego nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością oraz poprzez uznanie, że współwłaściciel nieruchomości nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy współwłaściciel jako zobowiązany do bieżącego współzarządzania nieruchomością jest uprawniony do dokonywania prac remontowo - budowlanych związanych z użytkowaną przez niego częścią nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sądowy podział sposobu korzystania z nieruchomości nie jest równoznaczny z przyznaniem jednemu ze współwłaścicieli własności części wspólnych. Uczestnik postępowania S.W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten odpowiada prawu, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego dachu budynku. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), obligujący właściwy organ w drodze decyzji do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy samowolnych robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, nie można zalegalizować. Na mocy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ten znajduje zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych, o ile wykonano je bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenia ludzi, mienia, środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wykonał dwa okna połaciowe w dachu budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia, co obligowało organ do wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowalne. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w toku takiego postępowania organy są zobowiązane do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jeżeli tak, to czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżący takiego prawa nie posiada. W odniesieniu do pierwszej we wskazanych kwestii podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że do legalizacji przedmiotowych robót budowlanych niezbędne było legitymowanie się przez skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane normujących postępowanie legalizacyjne taki wniosek wprost nie wypływa, tym nie mniej przy interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze art. 4 ww. ustawy stanowiący, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Niewątpliwie celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie tylko do zgodności z przepisami technicznymi ale także przepisami samej ustawy Prawo budowlane, w tym zawartymi z rozdziale pierwszym wśród których znajduje się art. 4. Stąd zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku stosowania procedury naprawczej jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Gd 19/16 Lex nr 2104705, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi, iż organ nie miał podstaw do dokonania ustaleń w tej mierze. Nieuprawniony jest również pogląd, że badanie przedmiotowej okoliczności należy wyłącznie do sfery prawa cywilnego. Jak wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14 zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Słusznie podniósł skarżący, że świetle uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 oraz orzecznictwa organ nie ma uprawnienia do żądania od inwertora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aczkolwiek z powyższej okoliczności wywiódł niewłaściwe wnioski. Mianowicie z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, iż organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wyłącznie, iż przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia ww. oświadczenia. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł prawny (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2566/14 oraz przywołane w nim orzecznictwo, dostępny w Internecie). W judykaturze po tej uchwale podkreśla się w całą stanowczością, że organy nie są zwolnione z konieczności badania, w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych, posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości uprawniającego do wykonania robót budowlanych. Nadto akcentuje się, że przyjęcie odmiennego poglądu jest niedopogodzenia z zasadą praworządności, gdyż z jednej strony stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w korzystniejszej sytuacji, aniżeli osobę działającą na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a z drugiej strony prowadziłoby do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skład orzekający tutejszego Sądu, jak już wyżej wskazano również za taką wykładnią opowiada się, a zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23). Co prawda uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie jest zbyt rozbudowane, tym nie mniej wynika z niego jakich organ dokonał ustaleń i czym kierował się podejmując w sprawie rozstrzygnięcie. Przy czym podjęto wszelkie czynności dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, zaś prawidłowość ustalenia, iż skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością jest konsekwencją wyczerpująco zebranego materiału dowodowego jak i bezbłędnej jego oceny dowodowej. Z ustaleń organu, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy wynika, że stronie przysługuje tytuł własności do przedmiotowego budynku, tym nie mniej ten fakt nie mógł być w realiach niniejszej sprawy uznany za wystarczający do dokonania legalizacji samowoli budowlanej. Budynek jest bowiem przedmiotem współwłasności, a skoro roboty budowlane objęły dach, który stosownie do informacji zawartych w księdze wieczystej stanowi część wspólną budynku, to słusznie organy przyjęły, iż w takiej sytuacji, wymagana była zgoda drugiego współwłaściciela lub zgoda zastępcza sądu. Przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących części wspólne należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem skarżący, pomimo wystosowania do niego wezwania przez organ, nie wykazał, aby posiadał zgodę, o której mowa w art. 199 K.c. lub podjął czynności mające na celu jej uzyskanie. Wbrew odmiennym wywodom skargi, prawidłowości ustaleń organu nie podważa okoliczność, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]r. doszło do podziału nieruchomości do korzystania. Dokonanie podziału quoad usum nie jest zniesieniem współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych. Polega bowiem wyłącznie na określeniu sposobu korzystania z wydzielonej części nieruchomości wspólnej, a nie sposób utożsamiać tych czynności z czynnościami zarządu rzeczą wspólną. Powyższe znajduje akceptację w orzecznictwie NSA, w którym podnosi się, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1975/14, dostępny w Internecie). W rezultacie, powołany przez skarżącego wyrok z dnia [...] r., którym dokonano ustalenia sposobu użytkowania poddasza budynku, nie można traktować jako dokumentu uprawniającego do wykonania prac budowlanych w połaci dachowej. Co więcej, skoro taki podział nie wpływa ani na zakres prawa własności, ani na uprawnienie do rozporządzenia rzeczą wspólną, to tym samym trafnie organ odwoławczy uznał, że nie wyłącza taki podział sądowy, obowiązku uzyskania zgody z art. 199 KC na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Z kolei brak takiej zgody skutkuje brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.