II SA/Sz 1010/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Leśnego [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do właściwego stanu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr PINB.MM-7356-63-8/08/09, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał Państwowemu Gospodarstwu A., w celu doprowadzenia obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położnego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ś, do właściwego stanu technicznego, usunięcie w terminie do dnia [...] r. występujących w obiekcie nieprawidłowości, poprzez: 1) wymianę pokrycia dachowego z częściową wymianą elementów konstrukcyjnych więźby dachowej; 2) wymianę rynien i rur spustowych; 3) naprawę pęknięć ścian i nadproży; 4) usunięcie odparzeń tynków zewnętrznych oraz uzupełnienie powstałych ubytków; 5) remont wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej; 6) remont instalacji odgromowej; 7) remont pieców kaflowych; 8) wymianę stolarki okiennej i drzwiowej; 9) remont ogrodzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu [...]r. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ś. W trakcie oględzin zarządca budynku przedłożył kopię protokołu okresowej kontroli obiektu z dnia [...] r., przeprowadzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, w którym określono stan techniczny budynku jako zły i w którym wskazano występujące nieprawidłowości wraz z wykazem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Oględziny nieruchomości nie potwierdziły wywiązanie się zarządcy obiektu z powyższych zaleceń. Państwowe Gospodarstwo A. odwołało od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez nie wskazanie konkretnych norm prawnych, które miałyby naruszać stwierdzone nieprawidłowości oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez nieprecyzyjne i ogólnikowe określenie nałożonych obowiązków oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.06.2001, sygn. akt: IV SA 1103/99, LEX 533388, w odwołaniu wskazano, iż organ nadzoru może uznać stan techniczny za nieodpowiedni tylko wówczas, gdy stan obiektu narusza wymagania określone w obowiązujących przepisach. Organ powiatowy nie wskazał, z naruszenia jakiej konkretnej normy prawnej wynika obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Dalej w odwołaniu podniesiono, że część nałożonych w decyzji obowiązków nie może być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego, tj. budynku, a nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu ani obejmować elementów nie związanych z budynkiem, jak ogrodzenie - wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.03.2001, sygn. akt: IV SA 908/00, LEX nr 81731,. W odwołaniu podniesiono również, że decyzja winna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków i wyjaśniać szczegółowo przyczyny, dla których organ nakazał skarżącemu usunięcie poszczególnych nieprawidłowości z powołaniem się na treść obowiązujących przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś. i stwierdził m.in., że obiekt ten znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. Tynki zewnętrzne budynku są zniszczone, rynny skorodowane, rury spustowe niepełne, podbitka dachu jest zdegradowana biologicznie, w ścianie szczytowej widoczne pęknięcia nadproża nad oknem na parterze. Sufit w lokalu mieszkalnym na piętrze jest zawilgocony. Dach budynku pokryty jest falistą płytą azbestowo-cementową. Dalej organ odwoławczy podał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest własnością Skarbu Państwa, zaś jego zarządcą jest Państwowe Gospodarstwo A. Zarządca budynku przedstawił protokół okresowej kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej w dniu [...] r. przez mgr inż. W. K. Z protokołu wynika m.in., iż w złym stanie technicznym znajdują się niemal wszystkie elementy budynku: dach (konstrukcja i pokrycie zużyte w 70%), ściany (zużyte w 50%), tynki zewnętrzne i wewnętrzne (zużyte w 60%), instalacje elektryczne (zużyte w 100%), instalacja centralnego ogrzewania (zużyta w 60%), stolarka okienna i drzwiowa (zużyta w 100%), przyłącze sanitarne (zużyte w 70%) oraz ogrodzenie (zużyte w 40%). Budynek zakwalifikowano do remontu, który należy przeprowadzić w trybie pilnym. W przedstawionej przez zarządcę budynku ocenie stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia [...] r., sporządzonej przez mgr inż. W. K. określono, iż suma punktów oceny pokrycia dachowego przedmiotowego budynku wynosi 55, co kwalifikuje je do II stopnia pilności; ponowna ocena wymagana jest w czasie do 1 roku. Pomimo, iż podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. okresowej kontroli obiektu budowlanego określono, iż niektóre elementy budynku (instalacje elektryczne oraz stolarka okienna i drzwiowa) uległy całkowitemu zużyciu i zakwalifikowano obiekt do remontu, który należy przeprowadzić w trybie pilnym - do dnia oględzin, przeprowadzonych przez PINB w Ś. remontu tego nie przeprowadzono. W myśl przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 3 ust. 1a tej ustawy, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jemu służącymi. Ogrodzenie otaczające nieruchomość stanowi urządzenie służące budynkowi położonemu na tej nieruchomości. Podobnie instalacja elektryczna służy całemu budynkowi, a nie wnętrzu lokalu (przedmiotowy budynek figuruje w ewidencji gruntów jako budynek mieszkalny, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali mieszkalnych). Ustosunkowując się do argumentów odwołania, dotyczących ogólnikowego określenia nałożonych obowiązków, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wybór sposobu usunięcia nieprawidłowości oraz zastosowanych technologii i materiałów należy do inwestora i w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może o tym przesądzać. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r., na który powołuje się skarżący, dotyczy niemożności rozszerzenia ustaleń odnośnie stanu technicznego jednego lokalu mieszkalnego na cały budynek mieszkalny i nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Państwowe Gospodarstwo A. zarzuciło decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym z powodu nieodpowiedniego stanu technicznego, pomimo iż w decyzji organu I instancji nie wskazano konkretnych norm prawnych, które miałyby być naruszone stanem technicznym budynku, a część obowiązków nie jest związanych bezpośrednio z budynkiem, a ponadto obowiązki te zostały określone w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny (nie pozwalający na ustalenie ich zakresu). W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono takie same argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z kolei przepis art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jednym z obowiązków ciążących na właścicielu jest utrzymywanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Naruszenie tego obowiązku może skutkować zastosowaniem wobec właściciela lub zarządcy sankcji z przepisu art. 66 ust. 1 ustawy, który - zdaniem Sądu - stanowi samodzielną podstawę do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż ograny nadzoru budowlanego, orzekając przedmiotowy nakaz wyłącznie w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ww. ustawy bez wskazania których warunków technicznych określonych konkretnymi przepisami prawa nie spełnia stan techniczny budynku przy ul. [...] w Ś, uchybiły ww. przepisowi. Zgodzić natomiast należy się z zarzutami skargi, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest na tyle niedookreślone, iż może budzić wątpliwości co do sposobu jego wykonania. Jakkolwiek za poprawną uznać należy konkluzję o możliwości zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku ogrodzenia spełniającego którąkolwiek z przesłanek tym przepisie określonych, nałożony obowiązek dotyczyć winien usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, precyzyjnie wszakże określonych. Zobowiązanie natomiast zarządcy nieruchomości, położonej w do remontu ogrodzenia bez wskazania na czym remont ten miałby polegać, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie tak zakresu nałożonych robót, jak i ewentualną ocenę prawidłowości ich wykonania. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno natomiast być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1923/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 478303 oraz z dnia 10.września 2008r., sygn. akt I OSK 1440/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 489639). Poczynione powyżej uwagi dotyczą również nakazanych decyzją organu I instancji: naprawy pęknięć ścian i nadproży, remontu wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej oraz remontu instalacji odgromowej. Natomiast przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Sądu, nie m stanowi podstawy do nałożenia obowiązku remontu pieców kaflowych. Należy tu wziąć pod uwagę treść przepisu § 132 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), stanowiący: "Budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami." Z zacytowanego przepisu wynika, że piece stanowią dodatkowe wyposażenie techniczne budynku, w które budynek nie musi być wyposażony, aby zostać uznany za zgodny z warunkami technicznymi. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, stan techniczny pieców nie może być brany pod uwagę przy ocenie stanu technicznego budynku. Ujawnione naruszenie art. 66 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, jak w punkcie II wyroku.