II SA/Sz 1013/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta numer [...] z dnia [..] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starszy Pracownik Socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...], numer [...] przyznał W.S. zasiłek pielęgnacyjny na okres [...] na stałe, w wysokości [...],- zł miesięcznie. Następnie, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 61 §1 i 4 Kpa, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił od dnia [...] decyzję nr [...] przyznającą W.S. zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu podał, iż strona od dnia [...] pobierała dodatek pielęgnacyjny równocześnie z zasiłkiem pielęgnacyjnym, co jest niezgodne z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem, W.S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] twierdząc, iż nie miał świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, które zostało przyznane mu decyzją administracyjną na stałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po przeanalizowaniu dokumentacji w sprawie uznało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu, analiza przepisów dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i dodatku pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcje. Ustawodawca mając na względzie ten fakt, w art. 16 ust 6 ustawy oświadczeniach rodzinnych, uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Wobec powyższego Kolegium rozpatrując odwołanie W.S., według kryterium celowości i słuszności, podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oceniło, iż w okresie [...] zasiłek pielęgnacyjny pobierany był niezgodnie z wymaganiami art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższa decyzja została zaskarżona przez W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i stwierdził, iż wydana decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. Podniósł, iż w ogóle nie zna przepisów prawnych. Uważał, że dodatek z tytułu I grupy dostał na stałe, tak jak jest napisane w decyzji. Nie ma tam informacji i nikt go nie informował do jakiego dnia, lub że po ukończeniu 75. lat dodatek nie przysługuje. Nie był świadomy, że dodatek był przekazywany na jego konto w PKO. Wydruku z PKO nie otrzymuje, a nawet gdyby go miał, to nie mógłby odczytać. Jest osobą niewykształconą i ma [...] lat, więc trudno wymagać, żeby znał się na przepisach. Pisma, o ile ktoś mu wskaże miejsce i poinformuje, że tu trzeba podpisać - to podpisuje. Uważał, że dodatek dostał na stałe, był on przysyłany na jego konto, on go osobiście nie odbierał. Jest inwalidą I grupy, bardzo słabo widzi i słyszy, traci pamięć i ma bardzo zaawansowaną astmę. Jego organizm nie przyswaja witaminy B12, bierze ją systematycznie w zastrzykach. Jest szczery i uczciwy, i świadomie nigdy by nie pobierał tego dodatku. W dalszym ciągu uważa, że dodatek dla inwalidy I grupy mu przysługuje. Emeryturę ma niską - [...]zł, w tym dodatek [...]zł - ledwie starcza na skromne wyżywienie, wykupienie leków i opłaty. Kwotę, o którą jest spór, wydał na bieżące wydatki miesięczne. Reasumując całość skargi W.S. podkreślił, że jego wyjaśnienia i prośba o umorzenie jest zasadna i prosi, jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy niewątpliwie w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób restrykcyjny. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a także osobie powyżej 75. roku życia. Z przepisu art. 16 ust.6 ww. ustawy wynika, iż ustawodawca wyklucza możliwość równoczesnego otrzymywania przez osobę uprawnioną zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego – świadczenia przyznawanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z tytułu ukończenia 75.roku życia, na podstawie art.75 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten ponadto wyłącza swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadza regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem w sytuacji nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego wygasa uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie zaistniała zatem sytuacja, która zobligowała organ do zmiany decyzji przyznającej świadczenie tj. beneficjent utracił uprawnienie do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na nabycie uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżoną decyzję należy jednak wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który legł u jej podstaw. Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". Przepis ten nie stanowi, że organ uchyla decyzję w każdym przypadku, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W szczególności nie daje on podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, czy też, do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy okres ten upłynął. W sytuacji, kiedy świadczenie już zostało wypłacone, w świetle orzecznictwa, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia(wyrok NSA z dnia 19.01.2009r. sygn. akt I OSK 535/08). Przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy może stanowić samoistną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej tylko w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności w nim określone. W ocenie sądu, ani organ I instancji w swojej decyzji, ani organ odwoławczy takich okoliczności nie przedstawiły. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa skarżącego mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Brak jest też spełnienia przesłanki nienależnie pobranych świadczeń. Ustalenie nienależnie pobranych świadczeń następuje w drodze decyzji administracyjnej – po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydania decyzji z dnia [...] nr [...], uchylającej z dniem [...] decyzję nr [...] w sprawie przyznania W.S. zasiłku pielęgnacyjnego, funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń przez W.S.. W aktach sprawy znajduje się decyzja w tym przedmiocie, również z dnia [...], która jednak decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] numer [...] została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Dodać także należy, że samo uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest niewystarczające. Organ uchylając taką decyzję winien jest także wypowiedzieć się co do żądania strony, a więc odmówić przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w przyszłości. Jak wyżej wspomniano, art.32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstawy do uchylenia z mocą wsteczną decyzji przyznającej świadczenie. W niniejszej sprawie wydając decyzję w dniu [...] organ uchylił dotychczasową decyzję "od dnia [...]". Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok WSA z 5.06.2008 r. IV SA/Wr 89/08, NSA I OSK 535/08 i IOSK 1208/09 ) wskazuje, że wzruszenie decyzji, w oparciu o powyższy przepis, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wywierać może wyłącznie skutki ex nunc (kształtujące sytuację strony wyłącznie na przyszłość). Za przyjęciem takiej wykładni przemawia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania w oparciu o art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty, od której świadczenie stało się nienależne, jest uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 ww. ustawy.