II SA/Sz 1020/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] , po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozpoznanie sprawy we własnym zakresie lub wyznaczenie innego organu, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr [..] , wydanym na podstawie art. 26 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., wyznaczyło Prezydenta Miasta [...] organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie istniejącego systemu melioracji linii brzegowej [...] wraz z bagrowaniem oraz dostosowaniem ich funkcji do funkcji zbiorników retencyjnych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w ostatnim okresie stał się dominujący pogląd prawny, w szczególności zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt SA/Sz 302/10, zgodnie z którym organ wykonawczy gminy oraz wszystkie upoważnione przez niego osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w sprawach w których stroną wnioskującą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (celu publicznego) jest gmina. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie o ustalenie inwestycji celu publicznego występuje Miasto [...], wniosek o wyznaczenie innego równorzędnego organu administracji publicznej był uzasadniony. W dniu 15 września 2010 r. Prezydent Miasta [...] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając postanowieniu wadliwość merytoryczną, polegającą na powołaniu w uzasadnieniu wyroków sądów administracyjnych nie dotyczących planowania przestrzennego, oraz wadliwość trybu rozstrzygnięcia polegającą na wyznaczeniu innego organu w sytuacji gdy z art. 26 § 2 K.p.a. wynika, że w razie wyłączenia organu od załatwienia sprawy sprawę załatwia organ wyższego stopnia, a dopiero w razie niemożliwości załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, może być wyznaczony inny organ podległy. Uzasadniając wadliwość wydanego postanowienia wyznaczony organ wskazał, że sprawy dotyczące planowania przestrzennego, w tym inwestycji celu publicznego, należą do kompetencji gminy, a wydanie przez prezydenta miasta pozwolenia na budowę nie narusza przepisów K.p.a. w zakresie właściwości organów i nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego ani zaufania obywateli do organów Państwa. Do organów wszystkich szczebli samorządu terytorialnego znajdują zastosowanie przepisy art. 24-27 K.p.a., a powszechnie stosowana przez organy administracji wykładnia tych przepisów wskazuje na brak podstaw do wyłączenia się organów wykonawczych tych jednostek w sprawach dotyczących zadań i majątku tych jednostek. Praktyka ta znajduje głębokie uzasadnienie w całokształcie przepisów ustrojowych i kompetencyjnych, a za jej trafnością przemawia skreślenie przepisu art. 27a K.p.a., który przewidywał wyłączenie organów gminy od załatwiania spraw w których stroną była gmina. Wykładnia gramatyczna art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 K.p.a. prowadzi do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może znajdować zastosowania w sprawach dotyczących praw i obowiązków gminy. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ sprawa nie dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku. Nie pozostaje także w takim stosunku prawnym z jednostką samorządu terytorialnego, że wynik sprawy dotyczący zbiorowego interesu wspólnoty samorządowej, ma bezpośredni wpływ na jego prawa i obowiązki. Pozostałe przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 K.p.a. także nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 24-25 K.p.a. i wydanie decyzji w sprawie przez inny organ będzie oznaczało, że decyzja zostanie wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wprost wynika właściwość organów gminy, w tym wójta do kształtowania polityki przestrzennej w gminie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, wydaje wójt albo prezydent miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 23 września 2010 r., nr [..] , wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. dotyczące wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy jest niezaskarżalne, gdyż ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie (art. 141 § 1 K.p.a.). Nie jest także możliwe złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym przedmiocie (art. 127 § 3 K.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powołane wyżej postanowienie Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia trybu autokontroli oraz bez analizy wniosku pod względem merytorycznym. W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] całkowicie błędnie interpretuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]ie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 302/10, rozciągając go także na sprawy dotyczące inwestycji celu publicznego. W ocenie strony skarżącej, nie do pogodzenia z zasadą domniemania racjonalności ustawodawcy jest stanowienie przez niego przepisów, które wprost powierzają określone kompetencje organowi wykonawczemu gminy do orzekania w formie decyzji o sprawach dotyczących stosunków cywilnoprawnych z udziałem tej gminy – art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – które z istoty rzeczy zawsze będą dotyczyć praw i obowiązków "macierzystej" jednostki samorządu terytorialnego, z wykładnią zmierzającą do zastosowania w tego rodzaju przypadkach art. 24 i 25 K.p.a., a tym samym do całkowitego wykluczenia wyznaczonego organu do załatwiania wszystkich powierzonych mu spraw. Tym bardziej, że inwestycje celu publicznego mają szczególny charakter, są bowiem realizowane ze środków publicznych, a upoważnionym do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji jest wójt lub prezydent miasta. W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii formalnej dotyczącej możliwości zaskarżenia postanowienia o wyznaczeniu innego organu do załatwienia sprawy, poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Badając tę kwestię organ ten nie był uprawniony ani zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę zasadności odwołania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony od postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Organ wyższego stopnia może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny, podległy sobie organ. Przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wyznaczające inny, podległy organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia w sprawie dotyczącej wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Tym bardziej postanowienie to nie może być wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ściśle określone kategorie podmiotów. Złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było niedopuszczalne. Wobec niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]ie nie mogło odnieść się zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ani w skardze. W takim wypadku rozpoznałoby bowiem środek zaskarżenia którego przepisy prawa nie przewidują. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.