II SA/Sz 1020/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi O. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po ustaleniu, że O. W. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] polegającego na rozbiórce dziewięciu domków letniskowych wybudowanych na działce nr [...] przy ul. [...], w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. Postanowienie wydano na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 119 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na to postanowienie O. W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem: - art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak w tytule wykonawczym wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, - art. 122 § 2 pkt 1 ww. ustawy przez nie wskazanie dokładnego terminu uiszczenia grzywny, tj. konkretnej daty zawierającej dzień, miesiąc, rok, - art. art. 122 § 2 pkt 1 ww. ustawy przez nie wskazanie dokładnej daty wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, - art. 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia kryteriów, którymi kierował się organ wymierzając grzywnę w ustalonej postanowieniem wysokości. W uzasadnieniu powołał się na decyzję PINB w G. z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że organ powinien wskazać datę, w której przypada obowiązek nałożenia grzywny, a także datę wykonania tytułu wykonawczego. W ocenie żalącego się uzasadnienie postanowienia było lakoniczne i niewystarczające dla ustalenia, jakimi kryteriami kierował się organ ustalając właśnie taką wysokość grzywny. Zdaniem strony brak wykonania nałożonego decyzją obowiązku nie stwarza realnego zagrożenia i nie wpływa negatywnie na zabudowę sąsiednią. Ponadto, zasadne byłoby rozważenie przez organ, czy możliwe byłoby wszczęcie odrębnego postępowania mającego na celu odroczenie obowiązku wynikającego z decyzji o rozbiórce, albo jej uchylenia jako bezprzedmiotowej lub też wznowienia postępowania z uwagi na zmianę warunków prawnych skutkującą możliwością legalizacji. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. nakazał K. W. i O. W. rozbiórkę dziewięciu domków letniskowych wybudowanych na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] projektu budowalnego. W związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki upomnieniem z dnia [...] r. (skutecznie doręczonym w dniu 18 grudnia 2014 r.), organ powiatowy wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nr [...] informując, iż w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych ww. obowiązku, co zostało potwierdzone przez PINB w G. w notatce urzędowej z dnia [...] r., organ I instancji, w dniu [...] r. wystawił wobec zobowiązanego O. W. tytuł wykonawczy numer: [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i następnie postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 119 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji. Powyższe zostało odebrane w dniu 18 maja 2016 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisu prawa budowalnego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). Wysokość grzywny o której mowa w § 4 stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ww. ustawy). Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Na podstawie art. 26 § 1 w zw. z § 4 ustawy organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem (jak w niniejszej sprawie), wszczyna egzekucję administracyjną z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, sporządzonego według wzoru, ustalonego w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zawierającego jednocześnie treść określoną w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku od 2014 r., dlatego organ nadzoru budowalnego był zobowiązany do podjęcia kroków mających na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, z wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie. Postępowanie egzekucyjne dotyczy rozbiórki 9 domków letniskowych tj. obiektów posiadających fundamenty i dach, co wynika z akt sprawy i projektu architektoniczno-budowlanego dla domku typu "A" i typu "B", w odniesieniu, do których organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych 9 domków letniskowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy. Sposób ustalania grzywny jest ściśle określony przez art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny nie została ustalona dowolnie. Z akt sprawy wynika, że domek letniskowy typu "B" posiada powierzchnię [...] m2, a domek typu "A" posiada powierzchnię [...] m2. Przedmiotem postępowania są 4 domki typu "B" i 5 domków letniskowych typu "A", łącznie powierzchni zabudowy domków wynosi [...] m2 ([...]). Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. cena metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wynosiła [...] zł (Dz. Urz. GUS z 2016 r. poz. 10). Biorąc pod uwagę treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, okoliczność, że powierzchnia domków letniskowych podlegających rozbiórce wynosi [...] m2, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku ogłoszonej przez Prezesa GUS wynosiła [...] zł, grzywna w celu przymuszenia została ustalona w prawidłowej wysokości ([...] zł). Sposób ustalania grzywny określa przepis ustawy i organy ją nakładające nie mają możliwość jej zmniejszenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku terminu, w której grzywna powinna być uiszczona oraz braku terminu wykonania obowiązku organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia organu, jak również zobowiązał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia organu. Postanowienie organu egzekucyjnego zostało doręczone stronie 18 maja 2016 r. Wskazanie przez organ administracji terminu wykonania obowiązku lub czynności przez użycie określenia "w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia" jest prawidłowym działaniem organu, gdyż termin taki zawiera datę, a więc dzień, miesiąc, rok, a liczy się go od dnia doręczenia stronie danego orzeczenia, przy czym nie uwzględnia się dnia, w którym doręczenie nastąpiło (art. 57 Kpa). Zarzuty strony w tym zakresie nie były zasadne. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących nieprawidłowości w tytule wykonawczym, ZWINB stwierdził, że zawiera on wymaganą treść, zgodnie z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i jest zgodny z wzorem TW-2 stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650). W tym zakresie organ II instancji wypowiedział się w postanowieniu z dnia [...] r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji, oddalające zarzuty wniesione przez zobowiązanego. W zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny wystarczająco uzasadniał wysokość nałożonej grzywny, przywołał treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, w jaki sposób kwota grzywny została wyliczona. Poinformował zobowiązanego, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do argumentów dotyczących możliwości legalizacji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane zostało w niniejszej sprawie zakończone, a organ I instancji w związku z niewykonaniem przez stronę obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne. Co do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia organ odwoławczy zauważył, że wniosek zobowiązanego został przez PINB w G. uwzględniony i organ ten postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W skarze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na to postanowienie O. W. wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez brak w tytule wykonawczym wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, - art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przez nie wskazanie dokładnej daty uiszczenia grzywny w postanowieniu organu I instancji, - art. 122 § 1 pkt 2 tej ustawy przez nie wskazanie dokładnego terminu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej przez nie wskazanie kryteriów którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny, - art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 kpa w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez PINB w G. w sytuacji, gdy postanowienie to powinno zostać uchylone. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tego postanowienia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w pełni zasadne było wszczęcie w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawiony w dniu [...] r., spełniający wymogi wynikające z treści art. 27 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy. Zgodnie z treścią art. 29 tej ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego też względu ani organy obu instancji ani Sąd nie byli uprawnieni do badania w postępowaniu egzekucyjnym, czy zasadnie nałożono na zobowiązanego objęty tytułem wykonawczym obowiązek. Oznacza to, że również zobowiązany nie może kwestionować w postępowaniu egzekucyjnym zasadności nałożonego na niego obowiązku, jeżeli został on określony zgodnie z prawomocną decyzją. W konsekwencji ani w postępowaniu egzekucyjnym ani w postępowaniu sądowym nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego dotyczące możliwości legalizacji domków letniskowych podlegających rozbiórce. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że skarżący obciążającego go nakazem rozbiórki nie wykonał, to zasadne było w świetle treści art. 119 i 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jest wyznaczana jednorazowo, a jej wysokość jest uzależniona od powierzchni obiektu podlegającego rozbiórce oraz ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak wskazał organ egzekucyjny II instancji cena metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wynosiła [...] zł zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. (Dz. Urz. GUS poz.10). Postępowanie egzekucyjne dotyczy rozbiórki czterech domków letniskowych o pow. [...] m2 każdy i 5 domków letniskowych o pow. [...] m2 każdy, zatem łączna powierzchnia zabudowy obiektów podlegających rozbiórce wynosi [...] m2. Sposób ustalania grzywny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych jest ściśle określony, stąd nietrafny był zarzut skarżącego braku wyjaśnienia, dlaczego grzywna jest w takiej a nie innej wysokości. Z zaskarżonego postanowienia wynika od czego zależała wysokość nałożonej grzywny, organ wyjaśnił sposób jej wyliczenia. Nieuzasadniony okazał się także zarzut dotyczący nie wskazania konkretnej daty uiszczenia grzywny, a także daty wykonania obowiązku, zawierających rok, miesiąc i dzień. W postanowieniu organu I instancji wezwano skarżącego do uiszczenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W ocenie Sądu takie określenie daty uiszczenia grzywny odpowiada treści art. 122 § 2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Pozwala ono na obliczenie terminu w jakim grzywna powinna być uiszczona. Należy pamiętać, że postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym doręczane są za pośrednictwem operatora pocztowego i wskazywanie w postanowieniu o nałożeniu grzywny konkretnego dnia, w którym grzywna powinna zostać uiszczona, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że termin uiszczenia grzywny upłynąłby przed dniem doręczeniem zobowiązanemu postanowienia o jej nałożeniu. Uwagi te odnoszą się także do określenia terminu, w którym obowiązek powinien być wykonany, w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Zarzuty dotyczące treści tytułu egzekucyjnego zostały rozpoznane w odrębnym postępowaniu. PINB w G. postanowieniem z dnia [...] r. oddalił zarzuty skarżącego, a ZWIB postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1019/16 oddalił skargę O. W. na to postanowienie. Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się naruszeń prawa sformułowanych w skardze, ani innych naruszeń postępowania uzasadniających uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.