II SA/Sz 1025/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) oraz art.104 k.p.a. nakazał W. i A. S. rozbiórkę [...] budynków letniskowych (każdy o wymiarach [...] x [...] m z tarasem [...] x [...] m), budynku letniskowego o wymiarach [...] x [...] m z tarasem [...] x [...] m, murowanego obiektu WC o wymiarach [...] x [...] m, oraz obiektu kontenerowego o wymiarach [...] x [...] [...] m, wybudowanych na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, po przeprowadzeniu wizji lokalnej, że A. i W. S. dokonali inwestycji polegającej na budowie w/w obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których usytuowanie jest niezgodne z obowiązującymi warunkami techniczno – budowlanymi. Ponadto organ wskazał, że A. i W. S. aktem notarialnym z dnia [...] r. nabyli niezabudowaną działkę nr [...] w [...], a także z opisu nieruchomości z dnia [...] r. wynika, że przedmiotowy teren w [...] r. był niezabudowany. Na tej podstawie Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotową inwestycję dokonano nie wcześniej niż w [...]r., pomijając przy tym oświadczenie inwestora, że w/w obiekty budowlane wybudowano [...] roku. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, na podstawie treści pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r., że przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydano też w stosunku do przedmiotowej inwestycji - decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S. zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie daty powstania domków letniskowych, który oparł się na dokumencie z podziału geodezyjnego działki [...] z dnia [...] r., w wyniku którego wydzielona została działka [...], na której zostały wybudowane przedmiotowe domki letniskowe. Jednocześnie skarżący oświadczył, że dokonał inwestycji [...] roku, na dowód czego dodatkowo przedłożył oświadczenia [...] osób, które wówczas pomagały mu przy jej realizacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz powtórzył ustalenia Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące m.in. realizacji inwestycji przez W. i A. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto podtrzymał stanowisko organu I instancji dotyczące ustalenia daty powstania samowoli budowlanej, jednocześnie nie uwzględniając argumentów A. S. w tej kwestii, a także pomijając oświadczenia świadków, z uwagi na brak dokładnego wskazania na jakiej konkretnie działce pomagali skarżącemu w budowie domków letniskowych. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym rozbiórki nie orzeka się w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy m.in. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził na podstawie pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r., że przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast inwestor nie posiadał ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, orzekł o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. S. wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uznanie, że [...] budynki letniskowe, każdy o wymiarach [...] x [...] m z tarasem [...]x [...] m, budynek letniskowy o wymiarach [....] x [...] m z tarasem [...] x [...] m, murowany obiekt WC o wymiarach [...]x [...] m oraz obiekt kontenerowy o wymiarach [...] x [...]m zostały wybudowane [...] r. Na dowód swych twierdzeń skarżący przedłożył oświadczenia: P. N., P. P., J. B., H. K., J. S., którzy pomagali mu, w tym czasie, przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych. Skarżący podkreślił, że dokonał tej inwestycji będąc w tym czasie użytkownikiem przedmiotowego terenu, na okoliczność czego przedłożył oświadczenie G. G. - ówczesnego właściciela. W porozumieniu z Urzędem Gminy dokonał szereg inwestycji na tym terenie, licząc jednocześnie na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiłaby legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola dokonana pod względem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania materiału dowodowego obciąża zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy, który ponownie rozstrzyga sprawę. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sprawach, w których podjęto decyzję nakładającą na adresata określony obowiązek, która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji nakazującej W. i A. S. rozbiórkę było przedwczesne, bowiem organy należycie nie wyjaśniły stanu faktycznego i prawnego. Wobec powyższego, Sąd podziela argumentację skarżącego, że organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, daty zakończenia budowy obiektów budowlanych, których dotyczy postępowanie tylko przyjęły, że "najwcześniej mogły one powstać w [...] r.". Powyższe ustalenie organy oparły na treści aktu notarialnego z dnia [...] r., zgodnie z którym skarżący nabyli niezabudowaną działkę o nr [...] w [...], a także opisie nieruchomości z dnia [...] r. Jak wynika z akt administracyjnych w/w opis nieruchomości jest wypisem z rejestru gruntów i wyrysem z mapy ewidencyjnej sporządzonym według stanu z [...] r. w dniu [...] r. Zdaniem Sądu wartość dowodową tych dokumentów należy oceniać zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów, przy uwzględnieniu specyfiki tego rodzaju dokumentów, ale bez przyjęcia tezy, że ich treść nie może być kwestionowana. Jednocześnie organy pominęły oświadczenia skarżącego i świadków, na okoliczność realizacji inwestycji w [...] roku. Organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko brakiem wskazania, w oświadczeniach świadków, na jakiej konkretnie działce pomagali skarżącemu w budowie domków letniskowych. Zdaniem Sądu organ nie wyczerpał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy, a powyższe rozbieżności powinien jednoznacznie wyjaśnić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Bowiem ustawowy obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy spoczywa na organie, który w sytuacji budzącej wątpliwości winien zobowiązać świadków do doprecyzowania swych oświadczeń, a nie odmówić wiarygodności oświadczeń świadków z powodu ich nieprecyzyjności, jak to uczynił w niniejszej sprawie. Wszystkie natomiast dowody zebrane w sprawie należy oceniać wszechstronnie we wzajemnym powiązaniu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść zainteresowanego podmiotu. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy dałoby podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.12.2005r. III SA/Wa 2668/05/. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., ocena materiału dowodowego powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, w której organ winien wykazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wskazać przyczyny z powodu której innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednoznaczne ustalenie daty zakończenia samowoli budowlanej jest niezbędne dla ustalenia jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, czy ustawa Prawo budowlane z 1974r., czy ustawa Prawo budowlane z 1994r. W sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostanie ustalone, że samowolę dokonano w [...]r., to wówczas będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Jeżeli organ ustali, że obiekty powstały po 1 stycznia 1995r, czyli po dacie wejścia w życie nowej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414), to legalizację samowoli budowlanej należałoby rozważyć również pod kątem przesłanek wynikających z art. 49 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. (zgodnie z orzeczeniem TK z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05). W ocenie Sądu na rozpatrzenie sprawy będzie miało również wpływ rozstrzygniecie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego o zgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którym zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Go 597/05. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji był podany wprawdzie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji powołano art. 48 ust. 2 w/w ustawy, który jest przedmiotem pytania prawnego. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach na rzecz skarżącego oparto o art. 200 i art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.