II SA/Sz 1026/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako Kolegium lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia J. F. (dalej: strona lub Skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], w sprawie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie [...] miasta S.. Jak wskazał organ odwoławczy, działka objęta wnioskiem strony jest położna na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., [...] (Dz. Urz. Woj. Z.. z 2012 r. poz. [...]; zm.: [...].). Z powyższej uchwały wynika natomiast, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana w granicach terenu oznaczonego symbolem - MM/MN [...] i jest przeznaczona na cele mieszkaniowe. Powyższy plan miejscowy w § 14 ust. 1 określa zasady parcelacji stanowiąc, iż: 1. O ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej na terenie objętym planem ustala się następujące standardy dotyczące działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy mieszkalne: pod: - powierzchnia działki dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej minimum 500 m2; - powierzchnia działki dla budowy szeregowej i bliźniaczej minimum 200 m2; - powierzchnia działki dla zabudowy małymi domami mieszkalnymi minimum 700 m2. 2. O ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej ustala się następujące zasady podziału terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy mieszkalne: - minimalna szerokość frontu działki lokalizowanej bezpośrednio przy ulicy: dla zabudowy szeregowej 6,0 m, dla zabudowy bliźniaczej 10,0 m, dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej 16,0 m, dla małych domów mieszkalnych 20,0 m; - kąt podziału nieruchomości w stosunku do drogi 60° - 90°, - dla nieruchomości lokalizowanych w głębi kwartału zabudowy szerokości frontu działki nie określa się, zastrzega się minimalną szerokość dojazdu 5,0 m; 3. Dopuszcza się inne podziały terenów wewnątrz terenów elementarnych pod warunkiem nie ograniczania możliwości realizacji ustaleń planu oraz: - zachowania wskaźników i standardów określonych w ust. 1 i 2, - zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkich wydzielanych działek. W ocenie organu administracji proponowany podział nie spełnia warunku dotyczącego minimalnej szerokości frontu działki dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej tj.: 16 m. Wynika to z faktu, że przewidziany w projekcie front działki po podziale będzie miał długość 15,46 m. Powyższe oceniono jako niezgodność z zapisami miejscowego planu co stanowiło podstawę jego negatywnego zaopiniowania. W zażaleniu strona kwestionowała powyższe ustalenie podnosząc, iż podział działki nr [...] powinien być dokonywany na podstawie art. 92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien być opiniowany z zastosowaniem przesłanek przewidzianych dla trybu scalenia i podziału z art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Skarżącego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym - ustawodawca, jeśli chodzi o parametry działek mających powstać po podziale, upoważnił radę gminy jedynie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Natomiast określenie parametrów dotyczących minimalnej i maksymalnej szerokości frontu działki, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu przestrzennych - art. 15 ust. 2 pkt 8 dotyczy działek powstałych w trybie scalenia i podziału (art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wywodził Skarżący zasady podziału oraz zasady scalania i podział zostały uregulowane jako odrębne procedury w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na powyższe Rada Miasta nie posiada upoważnienia ustawowego do ustalenia w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości wykonywanych w innym trybie niż scalenie i podział. Ponadto Skarżący wskazywał, iż wszelkie ograniczenia prawa własności powinny być proporcjonalne do zamierzonego celu, a także wynikać wyłącznie z aktu prawa o randze ustawowej, a nie z aktu prawa miejscowego. W powyższym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że organy gminy oraz inne organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Natomiast odnosząc się o zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności organ odwoławczy wskazał, że prawo własności w obowiązującym porządku prawnym nie ma charakteru absolutnego oraz nienaruszalnego i podlega ograniczeniom. W niniejszym postępowaniu ograniczenie tego prawa wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących tj. zapisów planu, na który właściciel nieruchomości miał możliwość wpływania w czasie proces jego uchwalania. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że organ administracyjny I instancji opiniując projekt podziału ma jedynie kompetencje do literalnego badania zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zakres badania zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego ogranicza się do dwóch aspektów: przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z ich przeznaczeniem, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku o podział nieruchomości złożonego przez Skarżącego, - art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15 ust. 3 pkt.10 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że organ I instancji przy opiniowaniu wniosku o podział działek związany jest przebiegiem linii podziału nieruchomości naniesionych na rysunku planu miejscowego oraz wytycznymi dotyczącymi szerokości frontów działek, kątów podziału nieruchomości w stosunku do drogi, podczas gdy organ I instancji jest związany jedynie ustaleniami dotyczącymi wyznaczenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych zawartymi w planie miejscowym, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku o podział nieruchomości złożonego przez Skarżącego, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegających na tym, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] zgodnie z wnioskiem Skarżącego jest zgodny z przeznaczeniem terenu i uniemożliwia zagospodarowanie wydzielonych działek gruntu zgodnie z ich przeznaczeniem, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku o podział nieruchomości złożonego przez Skarżącego. - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegających na tym, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] zgodnie z wnioskiem Skarżącego spełnia warunki formalne jakie są wymagane przy podziale nieruchomości gruntowej, a mianowicie posiada minimalną powierzchnię określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku o podział nieruchomości złożonego przez Skarżącego. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji a także o zwrot od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego wniósł także o dopuszczenie przez Sąd i przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień Skarżącego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych w skardze świadków. Wnosił także o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych skutkujących niemożnością rozpatrzenia skargi na rozprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie ocenie Sądu podlega postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące wstępny podział nieruchomości z uwagi na stwierdzone przez ten organ niespełnienie wymogów dotyczących parcelacji określonych w obowiązującym planie miejscowym. Nie jest sporne, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., [...] W §14 ust. 1 pkt 2 tiret 1 powyższej uchwały określono zasady podziału terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w postaci minimalnej szerokości frontu działki zlokalizowanej bezpośrednio przy ulicy, która dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej wynosi 16,0 m. Nie jest także sporne, iż przedłożony przez Skarżącego wstępny projekt podziału przewiduje powstanie dwóch działek przylegających frontami do działki drogowej (ul. B. ) o szerokościach mniejszych niż 16 m (wg ustaleń organu: 15,46 m). Organy administracji w toku orzekania przyjęły, iż niespełnienie, przez mające powstać w następstwie podziału działki, minimalnych wymogów dotyczących szerokości frontów działek obliguje je do stwierdzenia niezgodności projektu podziału z obowiązującym planem miejscowym a w konsekwencji do negatywnego zaopiniowania przedłożonej przez stronę propozycji podziału. Natomiast Skarżący stoi na stanowisku, iż projekt podziału powinien być oceniany przez pryzmat przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z przeznaczeniem co oznacza, że dla wyrażenia opinii w przedmiocie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym, organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie pełnomocnika Skarżącego organ nie jest przy tym związany przebiegiem linii podziału nieruchomości, naniesionych na rysunku planu miejscowego ani też ustaleniami, co do minimalnej szerokości frontu działki ani też kąta położenia granic działek względem pasa drogowego albowiem takie wytyczne mogą być uwzględniane wyłącznie w przypadku zastosowania procedury scalenia i podziału uregulowanej w art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mają zaś zastosowana w toku procedury podziału uregulowanej w art. 92 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe stanowisko pełnomocnik Skarżących poparł w szczególności tezami wyroku WSA w Łodzi z 19 października 2012 r. (sygn. akt. II SA/Łd 834/12). Oceniając powyższe zarzuty i twierdzenia pełnomocnika Skarżącego warto dostrzec, iż powoływany przezeń wyrok WSA w Łodzi został poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej na mocy wyroku z 12 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 107/13) uchylił powyższe rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji przekonująco wywodząc w uzasadnieniu, iż o zakresie stosowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego decydują jej zapisy a określone w niej zasady stanowią podstawę oceny możliwości odpowiedniego w przyszłości zagospodarowania wydzielanych działek. Jak wywiódł przy tym NSA, powierzchnia i konfiguracja przestrzenna nowo wydzielonych działek stanowią parametry, które przekładają się na ich przyszłe zagospodarowanie (np. możliwość wybudowania określonej wielkości budynku, nieraz jego architektura, czy też jego konkretne umiejscowienie na działce). NSA wskazał także wyraźnie, iż nie jest rzeczą ani organu, ani Sądu, aby w postępowaniu, dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności – pod względem prawnym – zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego przedstawionych wyżej wymagań. Plan zagospodarowania przestrzennego posiada moc obowiązującą na całym obszarze, którego dotyczy, a jeśli więc uczestnicy postępowania stoją na stanowisku, że przyjęte w tym planie warunki, dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w sposób nieuprawniony, to mogą tę kwestię rozważać, ale jedynie w kontekście prawidłowości samego planu. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż jak wynika wprost z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) podział w trybie zainicjowanym przez Skarżącego jest dopuszczalny jedynie w sytuacji jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast rolą organów podziałowych - do których wpłynął stosowny wniosek osoby uprawnionej - jest zaopiniowanie w formie postanowienia zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zatem w § 14 uchwały ustanawiającej plan miejscowy dla obszaru na którym położna jest działka objęta wnioskiem określono "standardy dotyczące działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy mieszkalne" organy administracji opiniujące wstępny projekt podziały były zobowiązane były zweryfikowania zarówno określonej w powyższym przepisie minimalnej powierzchni działek, jak i innych, określonych w jego treści zasad parcelacji, dotyczących konfiguracji przestrzennej nowo wydzielanych działek takich jak: minimalna szerokość frontu działki lokalizowanej bezpośrednio przy ulicy czy kąt podziału nieruchomości w stosunku do drogi. Stwierdziwszy niespełnienie choćby jednej z zasad parcelacji określonych w planie miejscowym organy administracji były zobligowane do negatywnego zaopiniowania badanej propozycji. Jedne odstępstwo od ogólnych opisanych w §14 uchwały zasad parcelacji mogłoby mieć miejsce w sytuacji określonej w powyższym przepisie tj. gdyby zawarte w przedmiotowej uchwale ustalenia szczegółowe stanowiły inaczej. Jednakże dla obszaru elementarnego na którym znajduje się objęta wnioskiem nieruchomość, zdefiniowanego jako [...] ("tereny wyłącznie mieszkaniowe dla lokalizacji zabudowy jednorodzinnej"), takich odmiennych szczegółowych ustaleń nie stwierdzono. Nie wskazuje ich także Skarżący lub jego pełnomocnik. Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia wskazywanych przez pełnomocnika Skarżącego przepisów postępowania, albowiem organy prawidłowo przeprowadziły swoje czynności a stwierdziwszy okoliczność obligującą je do negatywnego zaopiniowania propozycji podziału, wydały stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w przewidzianej prawem formie. Zgromadzone w sprawie odwody, w tym także mapa do celów projektowych sporządzona w skali 1:500 dołączona przez Skarżącego do zażalenia w żaden sposób nie podważa - a wręcz potwierdza - kluczowe dla dopuszczalnego rozstrzygnięcia ustalenie co do szerokości frontów działek o nr [...] i [...], mających powstać w następstwie zatwierdzenia podziału. Jeśli chodzi natomiast o wnioski dowodowe pełnomocnika Skarżącego zgłoszone w skardze tj. o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień Skarżącego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych w skardze świadków należy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie było zatem dopuszczalne przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów ze źródeł osobowych. Przy czym nie sposób przyjmować, aby w sytuacji braku sporności ustaleń poczynionych przez organy administracji dotyczących przewidzianej w projekcie podziału szerokości frontów działek jako mniejszych od wymaganych zapisami planu, uzasadnione było przeprowadzanie dalszych dowodów w tym dotyczących możliwości zagospodarowania działek powstałych po podziale. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz jednoznaczne brzmienie cytowanych przepisów a także ich bezwzględnie wiążący charakter, Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.