II SA/Sz 1028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.(ZWINB) decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) z dnia [...] r. nr[...] , stwierdzającą wykonanie przez W. D. obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja, której wykonanie stwierdził PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dotyczyła wykonania w terminie do dnia 29 lutego 2012 r. robót budowlanych, polegających na zamurowaniu otworów okiennych znajdujących się w ścianie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] , obręb [...] od strony nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] , w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wstawieniu okien w miejscach, w których okna zostały zamurowane pustakami szklanymi. Z decyzją PINB z dnia [...] r. nie zgodził się J. D., współwłaściciel działki nr [...] wskazując, że W. D. wprawdzie zamurowała luksferami okno w ścianie na poddaszu, jednakże nie zamurowała okna znajdującego się w lukarnie dachowej od strony zewnętrznej, a zatem obowiązek nie został wykonany. Organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku przez właścicielkę działki nr [...] , która następnie w dniu [..] r. zasłoniła [...] ". Tymczasem, zgodnie z decyzją PINB, okno miało zostać zamurowane nie zaś przesłonięte. ZWINB przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem J.D. PINB przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w [...] . Z dokonanych ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w protokole oględzin, w budynku od strony działki nr [...] w miejsce otworów okiennych wypełnionych luksferami wstawiono samowolnie okna. Z ustaleń PINB wynikało, że decyzją z dnia [...] r. nakazano inwestorowi, którym był wówczas M. D. , zamurowanie okien od strony posesji nr [...] ( obecnie działka nr [...] ), który to obowiązek został wykonany. Wstawienie okien w poddaszu budynku usytuowanego na działce nr [...] w miejsce luksferów organ nadzoru budowlanego uznał za samowolę budowlaną i stwierdził, że ich usytuowanie jest niezgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji PINB decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na M. D. a obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] od strony nieruchomości oznaczonej nr [...] , obręb [...] , w terminie do dnia [...] r. Po stwierdzeniu, że decyzja została wydana w stosunku do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości nr [...] , PINB w dniu [...] r. obowiązek zamurowania otworów okiennych nałożył na właścicielkę nieruchomości Wiesławę D. , ustalając nowy termin wykonania do dnia [...] r. W trakcie oględzin nieruchomości oznaczonej nr [...] w dniu [...] stwierdził zamurowanie okna trójdzielnego pustakami szklanymi na całej długości i wysokości od strony zewnętrznej oraz, że okno w wykuszu pomieszczenia na poddaszu o wymiarach 60x120 cm pozostało w pomieszczeniu. Obecna na oględzinach właścicielka nieruchomości wskazała, że okno w wykuszu zostało zamontowane w [...] r. przy okazji remontu dachu. W dniu [...] r, PINB skierował do Wiesławy D. upomnienie dotyczące wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r., natomiast dnia [...] r. w toku oględzin ustalił, że decyzja została wykonana albowiem okno zamurowano pustakami szklanymi a w lukarnie dachowej od strony zewnętrznej wstawiono na stałe przegrodę z płyty poliwęglanowej przeźroczystej. Decyzją z dnia [...] r. PINB stwierdził wykonanie przez W. D. obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. ZWINB w decyzji z dnia [...] r. ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że otwory okienne w poddaszu budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] , obręb [...] , od strony działki nr [...] zostały wykonane samowolnie, natomiast odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi ok. 3m. Jeden z otworów okiennych został zamurowany pustakami szklanymi. ZWINB powołał się na przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 tego rozporządzenia lub z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1/ 4m- w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2/ 3m- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wskazał również na przepis § 12 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej. W tej sytuacji- zdaniem organu odwoławczego- przesłonięcie otworu lukarny w pomieszczeniu strychowym przedmiotowego budynku, od strony działki nr [...] , przegrodą nieprzeźroczystą narusza przepis § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i tym samym pozostawienie tego okna, co oznacza jego zalegalizowanie nie jest możliwe. Jedynym sposobem doprowadzenia przedmiotowej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem jest definitywne zamurowanie otworów okiennych w sposób uniemożliwiający w nich montaż jakiejkolwiek stolarki okiennej bądź przegród. Dopuszczalne jest użycie pustaków szklanych, które charakteryzuje przepuszczalność świetlna zbliżona do klasycznego oszklenia okiennego. W ocenie ZWINB, nie można uznać za prawidłowe wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku skoro obowiązek ten nie został w całości wykonany. Niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. skutkować będzie podjęciem w stosunku do zobowiązanej postępowania egzekucyjnego. W. D. nie zgadzając się z decyzją ZWINB z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem PINB był na miejscu wykonania robót i stwierdził ich wykonanie. Podniosła również, że organ odwoławczy sugeruje się twierdzeniami J. D., który stara się zmienić decyzje byłego właściciela M. D., który wyraził ustnie zgodę na takie usytuowanie budynku i otworów okiennych i na tej podstawie zostało wydane [...] r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Wiesława D. wskazała nadto, że decyzja Burmistrza D. z [...] r. nakazująca jej zamurowanie okna była ustępstwem z jej strony i z tego powodu zamurowała je luksferami. Prace w budynku mieszkalnym polegały na poprawie stanu technicznego a decyzja ta stanowiła jedynie potwierdzenie zmiany, chociaż skarżąca zamontowała okna o odporności ogniowej El-30. Okno w lukarnie jest otworem w połaci dachowej połączonej z więźbą dachową konstrukcji drewnianej, przy której od dnia budowy nic nie było zmieniane, nie miała miejsca żadna przebudowa. Uznała również, że powoływanie się przez ZWINB na przepis § 12 oznacza, że zgodnie z nowym prawem można zmieniać budowle z 1940 r., co mija się z prawdą. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podała, że stała się współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...] , na której znajdowały się budynek mieszkalny i gospodarczy, w dniu [..] r. W [..] r. podjęła wraz z mężem decyzję o przeprowadzeniu kapitalnego remontu budynku mieszkalnego i z przyczyn technicznych doszło do przebudowy budynku, na który otrzymali pozwolenie na budowę w [..] r. Wszystkie prace uzgadniali z M. D. i od [...] r. nikt nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do zgodności z warunkami technicznymi. Projekt przebudowy przewidywał otwory okienne w ścianie sąsiadującej z działką nr [...] . Problemy rozpoczęły się, gdy właścicielem sąsiedniej nieruchomości został wnuk M. .D. W ocenie skarżącej, żądanie zamurowania okna, które nigdy zamurowane nie było oraz żądanie wykonania tego obowiązku na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w stosunku do budynku poddanego przebudowie w [..] r. nie jest zasadne. Wykonane prace, w tym wymiana okien były spowodowane dbałością o stan techniczny budynku. ZWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U.z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest decyzja o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego na stronę skarżącą decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązkiem skarżącej, jako właścicielki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] , było – zgodnie z tą decyzją - zamurowanie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego od strony nieruchomości oznaczonej nr [...] w terminie do dnia [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna. PINB po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] r. wydał, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego- decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. stwierdzając, że okno w ścianie na poddaszu od strony działki nr [...] zostało zamurowane, natomiast w lukarnie dachowej od strony zewnętrznej wstawiono na stałe od strony zewnętrznej. przegrodę w postaci płyty poliwęglanowej przeźroczystej. ZWINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu I instancji obowiązek zamurowania okien nie został wykonany w całości i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu wydana decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, a w razie niewykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji – wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 610/09 - LEX nr 607078). Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie ZWINB prawidłowo, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalił, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nałożony na skarżącą obowiązek zamurowania okien od strony nieruchomości nr [...] został wykonany jedynie w części. Otwór okienny, w którym znajdowało się okno trójdzielne zamurowano pustakami szklanymi, natomiast "przegrody", jaką wykonano w odniesieniu do zewnętrznej części okna w lukarnie dachowej nie można uznać za zamurowanie otworu okiennego. Z tego powodu wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonanie obowiązku, chociaż ustalenia zarówno kontroli z dnia [...] r. wyraźnie temu przeczyły, PINB wydawać nie powinien. Organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji wskazał jedynie, że celem takiego działania organu jest rozpoznanie sprawy na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem w istocie obowiązek nałożony na skarżącą decyzją z dnia [...] r. nie został wykonany. W myśl art. 51 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżąca robót, do których została zobligowana w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w części nie wykonała i to swoim działaniem uniemożliwiła tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnego wydania pozytywnie kończącej sprawę decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Spowodowała w efekcie, że kwestia wykonania nakazanych decyzją robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem podlegać będzie ponownej ocenie organu I instancji jednakże w oparciu o inną przesłankę, tj. niewykonanie obowiązku oraz w oparciu o inną podstawę prawną. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu, w decyzji organu II instancji zabrakło rozważań dotyczących zakresu wyjaśnienia sprawy przez PINB i jakich ustaleń zabrakło organowi odwoławczemu do wydania decyzji merytorycznej. ZWINB wskazał pośrednio, że z uwagi na użyty materiał do "zamurowania" otworu okiennego w lukarnie dachu, nie można uznać, iż skarżąca wykonała nałożony na nią obowiązek. Zwrócił również uwagę na zastosowanie do zamurowania okna trójdzielnego pustaków szklanych, które są światło przepuszczalne ale równocześnie stanowią przeszkodę ognioodporną. W odniesieniu do lukarny takich ustaleń zabrakło, tak jak do podniesionego na rozprawie argumentu skarżącej co do braku technicznych możliwości zamurowania tego okna. Z tych względów ponowne rozpatrzenie sprawy przez PINB jest uzasadnione. Należy również podkreślić, że na tym etapie postępowania, które było przedmiotem oceny sądu, organ nie mógł badać legalności decyzji z dnia [...] r., bowiem rzeczą organów było zbadanie wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać również należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Oczywiste jest bowiem, że jeśli zobowiązany nie wykona w całości obowiązku nałożonego decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, to organ nie ma innego uprawnienia, jak tylko wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy. Jeżeli jednak obowiązku nie wykonano, to organ odwoławczy nie może merytorycznej rozstrzygnąć w oparciu o inną podstawę prawną aniżeli ta, która stanowiła podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Spowodowałoby to pozbawienie strony możliwości zakwestionowania decyzji wydanej w oparciu o nowy przepis i takie rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z art. 15 K.p.a. W tej sytuacji zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.