II SA/Sz 1033/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi I. J. – K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., z dnia [...] r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał I. J. – K. rozbiórkę budynku socjalno – gospodarczego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w M. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2830/02 oddalił skargę na decyzję ZWINB. W związku z faktem, iż skarżąca nie wykonała obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie egzekucyjne, które było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. I. J.– K. wniosła, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych: [...] oraz [...] i wniosła o jego umorzenie, z uwagi na nieistnienie obowiązku. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 8 kwietnia doręczono jej odpisy tytułów wykonawczych o wskazanych wyżej numerach, wystawionych w dniu 19 marca 2015 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W ocenie skarżącej postępowanie egzekucyjne, prowadzone w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu, zlokalizowanego w M. przy ul. [...] na działce o numerze [...], nie może zakończyć się w sposób spodziewany przez organ, bowiem nieruchomość nie stanowi już jej własności. W tym stanie rzeczy – jak wywodzi skarżąca – skoro nie dysponuje ona nieruchomością, nie może podejmować żadnych działań na jej terenie, w szczególności nie może dokonać rozbiórki. Skarżąca argumentuje, że organ przed wydaniem tytułów wykonawczych nie przeprowadził żadnych czynności sprawdzających, w szczególności nie sprawdził, czy nieruchomość, na terenie której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt, w dalszym ciągu znajduje się w jej posiadaniu. Nadto skarżąca podniosła, że nie posiada wystarczających środków finansowych aby wykonać rozbiórkę, bowiem utrzymuje się z niewielkiej emerytury. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jej córek na powyższe okoliczności. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [....], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił uwzględnienia zarzutów wskazując, że żądania skarżącej pozostają poza dyspozycją art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.). W przypadku, gdyby organ uznał, że podniosła ona zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., to zarzut ten nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym. Organ wskazał również, że zarzut niewykonalności obowiązku był już przez skarżącą podnoszony w postępowaniu, dotyczącym obowiązków niepieniężnych. Był on badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Sz 840/11 oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 1233/12. I. J. – K. złożyła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. podnosząc, że nałożona na nią grzywna, ma na celu przymuszenie jej do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu, usytuowanego na działce, która obecnie nie znajduje się w jej posiadaniu. Nałożenie na skarżącą grzywny, powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania sprawdzającego i ustaleniem, czy nieruchomość znajduje się w jej posiadaniu. Dalej skarżąca argumentowała, że już w dacie wydania decyzji objętej tytułem wykonawczym, nie mogła się do niej zastosować, bowiem działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym jej córek, a znajdujące się na niej budynki stanowią ich odrębną własność. Wykonanie obowiązku jest również niemożliwe, ze względu na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Skarżąca ponownie wniosła o przesłuchanie córek – K. K. i E. K. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 u.p.e.a. i wskazał, że podniesiony przez skarżącą zarzut niewykonalności obowiązku z uwagi na sytuację ekonomiczną nie jest zasadny, bowiem trudna sytuacja nie stanowi o niewykonalności obowiązku. Podobnie organ ocenił zarzut nieistnienia obowiązku wskazując, że obowiązek istnieje, a jego podstawę stanowi ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., mocą którego na skarżącą został nałożony obowiązek zapłaty określonej kwoty pieniężnej tytułem grzywny, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego. Grzywna nie została uiszczona, a zatem egzekwowany obowiązek nadal istnieje. Organ uznał, że pozostałe zarzuty, jako dotyczące niewykonalności obowiązku niepieniężnego, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. Jednocześnie organ wskazał, że nie prowadzi postępowania egzekucyjnego, a zatem kierowanie do niego wniosków dowodowych jest bezprzedmiotowe. Na podstawie akt postępowania ustalono, że zasadność nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu oraz prowadzenia w tej sprawie egzekucji administracyjnej była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., który wyrokami z dnia 12 stycznia 2012 r. wydanymi w sprawach II SA/Sz 839/11 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia (utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1336/12) i II SA/Sz 840/11 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1233/12) oddalił skargi I. J. – K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. I. J. – K. zarzuciła postanowieniu naruszenie: - art. 7, 75 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wyrażające się w niepoddaniu analizie podnoszonych przez skarżącą okoliczności i faktów oraz pominięciu zgłoszonego wniosku dowodowego, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia; - art. 33 § 2 w związku z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez uznanie przez organ, iż w egzekucji należności pieniężnych brak jest możliwości powołania się na okoliczności związane z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przystępując do rozpoznania skargi należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy zarzutem procesowym jest naruszenie przepisów k.p.a. polegające na naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż nałożony na skarżącą obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W takim przypadku organ egzekucyjny może podjąć środki, które prowadzą do wykonania obowiązku, przy czym spośród dostępnych środków organ powinien zastosować najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W tym przypadku, wobec uchylania się skarżącej od obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Jest to środek mniej uciążliwy, aniżeli wykonanie zastępcze, bowiem generuje zdecydowanie mniejsze koszty. Zasadność stosowania, w przypadku niewykonania obowiązku rozbiórki, grzywny w celu przymuszenia, przed wykonaniem zastępczym potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 (dostępne w Internecie na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Brak jest podstaw do uwzględnienia poniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który najogólniej rzecz ujmując, sprowadza się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności nieuwzględnienia w wystarczającym stopniu, iż nieruchomość, na której znajduje się budynek, którego rozbiórki domaga się organ, nie stanowi własności skarżącej, ani nie znajduje się w jej posiadaniu. Prawidłowe wyjaśnienie tych okoliczności prowadziłoby, w ocenie skarżącej, do stwierdzenia, że nałożony na nią obowiązek jest niewykonalny, z uwagi na fakt, iż jak już wyżej wskazano nie jest ona właścicielką, ani posiadaczką nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że organ zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, z którego wynika, że inwestorem tej inwestycji była skarżąca. Zasadność nałożenia na skarżącą obowiązku rozbiórki była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 840/11, rozstrzygnął o dopuszczalności prowadzenia egzekucji w tej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1336/12. W tych okolicznościach brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego z przytoczonych przez skarżącą przyczyn zwłaszcza, że w postępowaniach objętych wyrokami skarżąca podnosiła zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki, przywołując te same okoliczności faktyczne. Sądy obu instancji w wyczerpujący sposób wyjaśniły skarżącej, z jakich przyczyn uznały, że pomimo podnoszonej przez nią okoliczności braku władztwa nad nieruchomością, zasadnie została zobowiązana do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego i sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela tę ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Sz 840/11, zwrócił uwagę na to, że nakaz rozbiórki został skierowany do skarżącej jako do inwestora, a więc osoby faktycznie wykonującej roboty budowlane. Możliwość kierowania tego rodzaju nakazów do faktycznych inwestorów, a nie właścicieli nieruchomości ma swe uzasadnienie także w ochronie interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych działek, którzy nie powinni być narażeni na ryzyko ponoszenia konsekwencji z powodu samowoli budowlanych wykonywanych przez osoby trzecie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując podniesiony przez skarżącą zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki w sprawie II OSK 1233/12 orzekł, że skoro nakaz został skierowany do zobowiązanej jako inwestora, a nie właściciela czy zarządcę nieruchomości, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 a u.p.e.a., zaś skarga na decyzję orzekającą ten nakaz została oddalona prawomocnym wyrokiem, to brak jest podstaw do stawiania zarzutu niewykonalności decyzji, ze względu na brak tytułu zobowiązanej do nieruchomości, jako przeszkody prawnej w wykonaniu obowiązku. Zadaniem sądu w tej sprawie było zatem jedynie zbadanie, zasadności i legalności zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że środek, którego celem jest przymuszenie skarżącej do wykonania nałożonego na nią obowiązku, został zastosowany zgodnie z prawem. Siłą rzeczy zapłata grzywny w wysokości określonej przez organ stanowi znaczną dolegliwość, jednak skarżąca może się zwolnić z konieczności jej uiszczenia, wykonując nałożony na nią obowiązek rozbiórki, co w konsekwencji (ze względu na koszty) będzie dla niej rozwiązaniem korzystniejszym. Niezasadny okazał się również zarzut pominięcia zgłoszonego przez stronę dowodu z przesłuchania córek skarżącej na okoliczności związane z podnoszonymi przez nią okolicznościami związanymi z brakiem możliwości wykonania rozbiórki. Organ, do którego zwrócił się Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., nie prowadzi postępowania dowodowego. Jego zadaniem - jako wierzyciela - jest jedynie zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku skarżącej, a okoliczności, które mieliby świadkowie potwierdzić są organowi znane i jak już wyżej wspomniano były przedmiotem badania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.