II SA/Sz 1034/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Manowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lipca 2016 r. nr P-1.4131.165.2016.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Statutu Gminy Manowo oddala skargę. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446) zwanej też ustawą, Rada Gminy Manowo w dniu 24 czerwca 2016 r. podjęła Uchwałę Nr XVIII/154/2016 w sprawie zmiany Statutu, w której przyjęła w § 1 ust. 2 następujący zapis Statutu Gminy Manowo przyjętym uchwałą Rady Gminy Manowo Nr XII/86/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu. Gminy Manowo (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 roku, poz. 394) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 37 ust. 1 dodaje się pkt 6 w brzmieniu: "Grupa co najmniej pięćdziesięciu mieszkańców gminy Manowo.", 2) po § 37 dodaje się § 37a w brzmieniu: "§ 37a. 1. Inicjatywa uchwałodawcza grupy mieszkańców Gminy Manowo, o której mowa w § 37 ust. 1 pkt 6 Statutu, wykonywana jest w sposób określony w niniejszym paragrafie. 2. Czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, jego rozpowszechnieniem, a także organizacją zbierania podpisów mieszkańców popierających projekt, wykonuje komitet inicjatywy uchwałodawczej zwany dalej "komitetem". 3. Komitet może tworzyć grupa co najmniej 5 mieszkańców Gminy Manowo, którzy złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia i nazwiska, adresu zamieszkania i numeru PESEL. 4. W imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 5 mieszkańców tworzących komitet. 5. W miejscu zbierania podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały musi być wyłożony do wglądu projekt uchwały. 6. Uprawnionym do złożenia podpisu pod projektem uchwały jest mieszkaniec Gminy Manowo mający ukończone 18 lat i zamieszkujący na stałe na jej terenie. 7. Mieszkaniec udziela poparcia projektowi uchwały, składając na liście osób popierających inicjatywę, obok imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru PESEL własnoręczny podpis. Na każdej stronie listy musi znajdować się tytuł projektu uchwały, której mieszkaniec udziela poparcia. 8. Projekt uchwały składa się Przewodniczącemu Rady Gminy Manowo. 9. Przy składaniu do Przewodniczącego Rady Gminy Manowo projektu uchwały należy wskazać osobę pełnomocnika komitetu upoważnionego do kontaktu w imieniu inicjatorów propozycji uchwałodawczej. 10. Przewodniczący Rady Gminy Manowo sprawdza czy przedłożony projekt uchwały zawiera wszystkie elementy określone w § 38 ust. 1 i 2 Statutu. 11. W przypadku stwierdzenia braku któregoś z elementów uchwały określonych w ust. 10 Przewodniczący Rady Gminy Manowo przesyła w terminie 7 dni projekt uchwały pełnomocnikowi komitetu do uzupełnienia. 12. Jeżeli w terminie 30 dni nie zostaną usunięte braki o których mowa w ust. 11 projekt uchwały nie zostaje rozpatrzony. 13. Jeżeli projekt uchwały zawiera wszystkie elementy o których mowa w ust. 10, Przewodniczący Rady Gminy Manowo kieruje projekt uchwały do Wójta Gminy Manowo, który wydaje opinię najpóźniej w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia Przewodniczącemu Rady Gminy Manowo wraz z adnotacją radcy prawnego co do zgodności z prawem. 14. Po uzyskaniu opinii Wójta Gminy Manowo projekt uchwały zostaje przedłożony właściwej komisji celem zaopiniowania, a następnie wprowadzony do porządku obrad sesji Rady Gminy Manowo. 15. Przewodniczący Rady Gminy Manowo pisemnie informuje wyznaczone z komitetu osoby do kontaktu, o sposobie rozpatrzenia projektu uchwały.". § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Manowo. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. Wojewoda zawiadomił Radę Gminy Manowo o wszczęciu w dniu 1 lipca 2016 r. postępowania nadzorczego w odniesieniu do uchwały XVIII/154/2016 Rady z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Manowo. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr XVIII/154/2016 Rady Gminy Manowo z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Manowo w zakresie, w jakim wprowadza do uchwały Nr XIII/86/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Manowo1 przepisy § 37a ust. 2 - 5 i ust. 7. Dokonując oceny legalności działania Rady Gminy Manowo w zakwestionowanym zakresie, Wojewoda podkreślił, że w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym statut gminy stanowi o jej ustroju (art. 3 ust. 1), określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1), zasady tworzenia klubów radnych (art. 23 ust. 2), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5), a także zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3). Brzmienie przywołanych regulacji uzasadnia - w ocenie organu nadzoru - tezę, iż przyznanie określonej grupie mieszkańców gminy prawa inicjatywy uchwałodawczej nie jest sprzeczne z prawem, niemniej jednak, nie należy do rady gminy normowanie w statucie gminy kwestii dotyczących sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom uprawnienia w tym względzie, w tym nadkładanie jakichkolwiek na nich obowiązków. Organ stanowiący gminy określa w statucie organizację i tryb działania organów gminy. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Gminy zawartym w piśmie z 7 lipca 2016 r., że przepis art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyczerpuje zakresu zagadnień, które winny być w statucie unormowane. Organ nadzoru nie zgodził się jednak z dokonaną przez Przewodniczącego wykładnią powołanego unormowania argumentum a maiori ad minus. Zdaniem organu nadzoru nie ma ona zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem po pierwsze, w każdym przypadku podejmowania władczych rozstrzygnięć przez organ gminy (Imperium) musi to mieć wyraźne, a nie jedynie dorozumiane oparcie w przepisach prawa, po drugie, trudno uznać przyznanie mieszkańcom gminy prawa inicjatywy uchwałodawczej za działanie maiori w stosunku do kompleksowego formułowania reguł postępowania w tym zakresie, łącznie z nakładaniem na nich określonych obowiązków. Niezależnie od powyższego, organ zauważył, iż przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania nie respektują zasady równości podmiotów wobec prawa, wprowadzają bowiem dodatkowe wymagania w zakresie inicjatywy uchwałodawczej wyłącznie w odniesieniu do jednej kategorii podmiotów - mieszkańców Gminy Manowo. Skoro lokalny prawodawca zdecydował się przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej określonej grupie mieszkańców - co najmniej 50 osób, to przedłożony przez nich projekt powinien wszczynać postępowanie w sprawie tego projektu, którego przebieg, poza uwzględnieniem właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, takich jak np. reprezentacja, czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt, nie powinien odbiegać zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowanych przez pozostałe uprawnione podmioty. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Manowo zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie: - art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że ww. przepisy nie udzielają radzie gminy upoważnienia do określenia w drodze uchwały sposobu wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przyznanej mieszkańcom gminy przez radę gminy, w tym nakładania na mieszkańców jakichkolwiek obowiązków związanych realizacją tej inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, w tym także sprawy związane z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy muszą być obligatoryjnie uregulowane w statucie gminy, a do spraw mieszczących się w pojęciu ustroju gminy i trybu pracy rady gminy można zaliczyć także wszelkie kwestie związane z inicjatywą uchwałodawczą, w tym także Statut gminy może zawierać szczegółowe uregulowania w zakresie wskazania podmiotów, formy i trybu przeprowadzania inicjatywy uchwałodawczej wobec rady gminy oraz może wskazywać na uprawnienia mieszkańców gminy oraz ich organizacji w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym do właściwości innych organów i podmiotów. Mając na uwadze powyższe zarzuty Gmina Manowo reprezentowana przez radcę prawnego uchylenie w całości zaskarżonego Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lipca 2016 r. znak P-l.4131.165.2016.AB. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik gminy zauważył, że w obowiązujących przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał (przyznających inicjatywę uchwałodawczą mieszkańcom gminy). Brak jest też przepisu, który wprost upoważniałby radę gminy do wprowadzenia takiej inicjatywy uchwałodawczej. W doktrynie i orzecznictwie wywodzi się jednak, że takie uprawnienie rady gminy wynika przede wszystkim z przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), które stanowią odpowiednio, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące oraz że o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. statut gminy określa także organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Pełnomocnik na poparcie swoich twierdzeń powołał się na ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryny (mi.n. w sprawach o sygn. II OSK 1887/13, II SA/Ol 196/13, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 49) wywiódł wniosek, że postanowienia § 1 pkt 2 uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wprowadzały do Statutu Gminy Manowo przepisy § 37a ust. 2-5 i ust. 7 określające sposób wykonywania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców i wskazujące właśnie "uprawnienia mieszkańców gminy oraz ich organizację w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym do właściwości innych organów i podmiotów", tj. organizację mieszkańców poprzez utworzenie, tzw. komitetu inicjatywy uchwałodawczej, sposobu zbierania i składania podpisów uprawnionej grupy mieszkańców pod projektem uchwały objętej inicjatywą uchwałodawczą, obowiązku wyłożenia projektu uchwały do wglądu osób podpisujących się pod inicjatywą i wyznaczenia pełnomocnika komitetu do kontaktów z organami gminy w sprawie złożonej inicjatywy uchwałodawczej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w tern sposób określono warunki skuteczności inicjatywy uchwałodawczej wobec organów gminy. W ocenie Skarżącego w/w postanowienia mieszczą się w upoważnieniu ustawowym do określenia ustroju wewnętrznego gminy oraz organizacji i trybu pracy organów gminy, które wynika z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda przyznał rację skarżącej, co do tego, że samo umocowanie mieszkańców gminy do przedkładania radzie gminy projektów uchwał wchodzi w zakres pojęcia "trybu pracy" tego organu, ponieważ skorzystanie z tego uprawnienia może rodzić po stronie rady konieczność po określonych czynności, w tym procedowania nad tymi projektami. Nie oznacza to jednak możliwości formułowania szczegółowych obowiązków mieszkańców, w tym na przykład dotyczących tego, kto jest uprawniony do wykonywania czynności związanych z przygotował projektu, do zbierania podpisów mieszkańców popierających projekt, kto wyznacza osobę na pełnomocnika grupy mieszkańców itd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonego aktu według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, co wynika też z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w Statucie gminy mogą być zawarte postanowienia odnoszące sią do przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej. Należy przy tym stwierdzić, że uprawnienie do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiąże się niewątpliwie z ustaleniem trybu pracy rady i ta kwestia, jak wynika wprost z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, należy do materii statutowej. Uprawnienie zaś do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców należy wiązać z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej, zwartej w art. 1 ust.1 ustawy. W doktrynie i piśmiennictwie wskazuje się, że wyposażenie obywateli w inicjatywę uchwałodawczą powinno być istotnym instrumentem aktywności obywatelskiej mieszkańców, dającym możliwość większego uczestnictwa w działaniach na rzecz gminy. Powyższe uprawnienie powinno być określone w statucie jednostki samorządu terytorialnego albo w statucie jednostki pomocniczej gminy (A. Miruć, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, Samorząd Terytorialny z 2010). Na gruncie niniejszej sprawy kwestią zasadniczą stało się to czy w statucie gminy mogą być zawarte postanowienia odnoszące się do sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom uprawnienia (inicjatywy uchwałodawczej), w tym nakładanie jakichkolwiek na nich obowiązków. Należy podkreślić, iż uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 u.s.g. Analizując postanowienia uchwały nr XVIII/154/2016 z 24 czerwca 2016 r. w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Sąd doszedł do przekonania, że były one sprzeczne z prawem. Wskazać należy, że § 37 ust. 1 pkt 6 Statutu przyjętego uchwałą Rady Gminy Manowo nr XIII/86/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. poszerzył krąg podmiotów uprawionych do występowania z inicjatywą uchwałodawczą. Prawo to przyznano grupie 50 mieszkańców, po czym na podstawie § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej (Nr XVIII/154/2016) zostało uregulowane postępowanie co do inicjatywy uchwałodawczej przez wskazanie sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom uprawnienia przez wprowadzenie, tzw. komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Komitet składa się grupy co najmniej 5 mieszkańców gminy Manowo, którzy złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imiennie i nazwiska, adresem zamieszkania i numerem PESEL (ust. 3). W imieniu komitetu i na jego rzecz występuje pełnomocnik lub jego zastępca (ust. 4) oraz formy i trybu przeprowadzenia inicjatywy uchwałodawczej wobec rady gminy (ust. 5 i 7). Zdaniem Przewodniczącego Rady wyrażonym w piśmie z dnia 7 lipca 2016 r. Statut gminy winien zawierać szczegółowe uregulowania w zakresie wskazania podmiotów uprawionych do kierowania do rady wniosków o podejmowaniu uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym, do właściwości innych organów i podmiotów. W ocenie Sądu zasady te nie mogą mieć prostego przełożenia w postępowaniu w sprawie inicjatywy uchwałodawczej. Skoro lokalny prawodawca zdecydował się przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej określonej grupie mieszkańców - co najmniej 50 osób, to projekt tej konkretnej grupy powinien wszczynać postępowanie w sprawie tego projektu, którego przebieg, poza uwzględnieniem właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie takich jak np. sprawdzenie uprawnienia osoby podpisującej projekt, nie powinien odbiegać zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowywanych przez pozostałe uprawnione podmioty. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do wyodrębnienia spośród grupy inicjatywnej "Komitetu" i określenia procedury, której wyczerpanie dopiero warunkuje nadanie biegu projektowi uchwały pochodzącej od grupy co najmniej 50 mieszkańców, którym wcześniej przyznano bezwarunkową (niezależną od wcześniejszego zorganizowania się "Komitetu") inicjatywę uchwałodawczą. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt nadzorczy w ocenie Sądu nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.