II SA/Sz 1038/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. B. kwotę [...] ([...]) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej I Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S., nr [...], ustalono, że H. L. nienależnie pobrała świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, przyznanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], za okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r., w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ wezwał H. L. do zwrotu ww. należności w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. H. L. otrzymała pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie po [...]zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 maja 2014 r. Podstawą przyznania zasiłku stałego było ustalenie, że spełnia kryteria, o których mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 – j.t. ze zm.), dalej również jako "u.p.s." – posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 maja 2014 r., a jej dochód wynosi 0 zł i jest niższy od kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, określonego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 poz. 823), które w jej przypadku wynosiło wówczas [...] zł. Dalej organ, odwołując się do art. 8 pkt 3 u.p.s. wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu, a także czego, w myśl art. 8 pkt 4 tej ustawy nie wlicza się do dochodu, oraz co należy rozumieć pod pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 6 pkt 16 - tj. uzyskania świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji, bądź niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W przedmiotowej sprawie bezspornie, zdaniem organu I instancji, H. L. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej ciąży obowiązek informowania organów pomocy społecznej, o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Pouczenie o takim obowiązku zawarte jest w treści każdej decyzji organu I instancji. Pracownik socjalny także podczas wywiadów informował o konieczności zgłoszenia zmiany sytuacji dochodowej, w każdym składanym oświadczeniu widnieje informacja, że osoba została pouczona o konieczności poinformowania Ośrodka o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Organ wyjaśnił, że ustalił, iż w trakcie kontrolnych wywiadów środowiskowych oraz pobierania zasiłku stałego ,H. L. nie zgłosiła uzyskanego w miesiącu marcu 2014 r. dochodu w wysokości [...] zł, ze sprzedaży biżuterii. W związku z powyższym, w dniu 22.12.2015r wszczęto postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia, czy doszło do nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego. Pracownik socjalny dwukrotnie podjął bezskuteczne próby wejścia w środowisko w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dwukrotnie również H. L. była informowana pisemnie o konieczności złożenia wyjaśnień, jednak nie stawiła się w ośrodku. Organ I instancji argumentował, że zasiłek stały stanowi różnicę pomiędzy ww. kryterium dochodowym na osobę samotnie gospodarującą a aktualnym dochodem osoby samotnie gospodarującej, jednak nie mniej niż 30,00 zł. W przypadku osoby samotnie gospodarującej wyżej wymienione kryterium do 30 września 2015r wynosiło [...] zł. W miesiącu marcu 2014 r. dochód H. L. z, uzyskany ze sprzedaży biżuterii, wynosił [...] zł i nie przekraczał ww. kryterium dochodowego. Zatem za miesiąc marzec 2014 r. przysługiwał jej zasiłek stały w wysokości [...] zł a nie w kwocie [...] zł, która została jej wypłacona. W związku z powyższym kwota [...] zł stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą wypłaconego świadczenia i kwotą uzyskaną ze sprzedaży biżuterii tj. [...] zł i jest świadczeniem nienależnie pobranym, H. L. złożyła odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podnosząc, że kwota uzyskana ze sprzedaży rzeczy osobistej, która była jej własnością od 30 lat i którą sprzedała poniżej wartości, nie stanowiła dochodu, lecz stratę. Wyjaśniła, że kwota ta nie zmieniła niczego w jej sytuacji, bowiem w dalszym ciągu wymaga pomocy, a uzyskane środki przeznaczyła na rehabilitację, której pilnie wymagała i której nie mogła uzyskać w inny sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło, że pomoc w formie zasiłku stałego, przyznanego H. L. decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] r., za miesiąc kwiecień 2015 r., w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, uznał, że kwota uzyskana przez skarżącą w marcu 2014 r. z tytułu sprzedaży biżuterii stanowiła dochód jednorazowy. Ustawodawca przyjął bowiem, że dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kwota uzyskana z tytułu sprzedaży przedmiotu użytku osobistego nie jest ujęta w katalogu świadczeń nie wliczanych do dochodu na mocy art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że - kierując się definicją dochodu zawartą w cyt. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - dochód H. L. uzyskany w miesiącu marcu 2014 r. miał wpływ na świadczenia pobrane przez stronę w kolejnym miesiącu, czyli w kwietniu 2014 r., nie zaś w marcu 2014 r., czyli miesiącu uzyskania dochodu. Stosownie bowiem do zacytowanego przepisu ustalając dochód osoby/rodziny, który decyduje o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) pomocy społecznej, organ obowiązany jest brać pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (jedynym wyjątkiem jest utrata dochodu, gdy brać należy pod uwagę dochód z miesiąca, w którym wniosek został złożony; jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie). Zatem dla przyznanej przez organ pomocy społecznej w miesiącu marcu 2014 r. znaczenie miał dochód z lutego 2014 r. (a ten pozostał niezmienny), nie zaś - jak przyjął organ I instancji - z marca 2014 r. Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu administracji dotyczące wysokości dochodu skarżącej, który w marcu 2014 r. wyniósł [...] zł. Uzyskana ze sprzedaży biżuterii kwota przyczyniła się do zmiany sytuacji dochodowej H. L., pomimo, iż dochód ten nie przekroczył kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło wówczas [...] zł. Jednakże miała ona wpływ na prawo do świadczeń w miesiącu kwietniu 2014 r., a nie jak przyjął organ I instancji - w marcu 2014 r. W związku z powyższym organ uznał, że nienależnie pobranym świadczeniem była część zasiłku stałego w kwocie [...] zł pobrana przez H. L. w miesiącu kwietniu, a nie jak przyjął organ I instancji w miesiącu marcu 2014 r. i uchylając zaskarżoną decyzję w punkcie I orzekł, że świadczeniem nienależnie pobranym jest pomoc społeczna w formie zasiłku stałego pobranego w miesiącu kwietniu 2014 r. Ponadto, zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego orzeczenia (tj. nałożenie obowiązku zwrotu przez Panią H. L. kwoty świadczeń nienależnie pobranych) narusza obowiązujący porządek prawny, bowiem obowiązek zwrotu zasiłku stałego może zostać nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organ I instancji, że określona pomoc finansowa została przez nią nienależnie pobrana W ocenie Kolegium wydanie decyzji, mocą której organ zobowiązuje stronę do zwrotu kwoty świadczeń nienależnie pobranych, bez uprzedniego ustalenia, że mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi, stanowi naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Za takim stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 98 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że zwrotowi podlegają świadczenia nienależnie pobrane. Organ i Instancji zobowiązując skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń dopuścił się, zdaniem Kolegium, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku stałego, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w kwestii zwrotu tychże świadczeń, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję należało uchylić także w części jej punktu 2. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia i poczynienia przez organ I instancji szczegółowych ustaleń w przedmiocie sytuacji H. L. i przesłanek udzielenia ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. H. L., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę, w której zakwestionowała zasadność uznania kwoty uzyskanej ze sprzedaży biżuterii za dochód. Wyjaśniła, że w świetle przepisów podatkowych kwota ta nie stanowi dochodu. Skarżąca podniosła, że błędnie określiła powyższą kwotę jako dochód, a nie przychód. Koszty uzyskania tego przychodu wynosiły 100%, sprzedany został bowiem przedmiot, który wcześniej nabyła, a więc nie uzyskała żadnego dochodu. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu, jednak z przyczyn innych aniżeli podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i uznało pobrany przez H. L. w miesiącu kwietniu 2014 r. zasiłek stały w kwocie [...] zł, za świadczenie nienależnie pobrane, przyjmując, że w miesiącu marcu uzyskała dochód w wysokości [...] zł, o czym nie poinformowała organu. Skarżąca konsekwentnie wywodziła, że w jej ocenie uzyskana ze sprzedaży biżuterii kwota nie jest dochodem, bowiem przedmiot ten stanowił jej własność i został sprzedany poniżej wartości. Ponadto, jak wywodziła skarżąca, w rozumieniu przepisów podatkowych kwota uzyskana ze sprzedaży biżuterii nie stanowiła dochodu lecz przychód, a koszty jego uzyskania wyniosły 100% i nie wpłynęła na jej sytuację, bowiem w dalszym ciągu wymaga pomocy. Wyjaśnienia zatem wymaga, że w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a osoby uprawnione do jej uzyskania powinny w pierwszej kolejności korzystać z własnych możliwości i zasobów. Dopiero wówczas, gdy podstawowe potrzeby nie mogą zostać w ten sposób zaspokojone, dopuszczalne jest przyznanie pomocy w formach określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, przy czym pomoc ta limitowana jest między innymi ze względu na sytuację dochodową osoby ubiegającej się o jej przyznanie. Nie mają tu zatem zastosowania przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak chciałaby tego skarżąca, bowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej definiują pojęcie dochodu dla potrzeb związanych z realizacją określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy celu, to jest umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. kwota uzyskana ze sprzedaży biżuterii stanowiła więc dochód skarżącej, który miał wpływ na określenie wysokości przysługującego jej zasiłku stałego. Ustalenia zatem wymagało, czy wypłacona skarżącej w miesiącu kwietniu 2014 r. kwota [...] zł, stanowiąca różnicę pomiędzy przyznaną wysokością zasiłku stałego i kwotą uzyskanego w miesiącu marcu dochodu była świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył okoliczności faktyczne, które w jego ocenie przesądziły o przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 6 pkt 16 u.p.s. – to jest , że świadczenie zostało wypłacone w pełnej wysokości przyznanej decyzją z dnia [...] r., na skutek niepoinformowania przez skarżącą organu o zmianie sytuacji materialnej. Ocena ta została jednak dokonana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W przedłożonych sądowi aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą skarżącej został przyznany zasiłek stały. Dokument ten nie został również przedłożony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., co wynika z pisma z dnia 12 sierpnia 2016 r. o przekazaniu akt sprawy wraz z odwołaniem H. L. Brak jest również dokumentacji sporządzonej przez organ I instancji w związku z przyznaniem skarżącej zasiłku stałego, co ma o tyle istotne znaczenie, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazał, iż skarżąca została pouczona o wynikającym z art. 109 u.p.s. obowiązku niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Jakkolwiek w aktach sprawy organu I instancji, na karcie 12 znajduje się oświadczenie skarżącej, że została pouczona o obowiązku zgłaszania każdego dochodu, to brak jest informacji, kiedy i w jaki sposób udzielono skarżącej tego pouczenia, co ma o tyle istotne znaczenie, że skarżąca oświadczyła jednocześnie, iż nie wiedziała, że "tak małe kwoty również podlegają zgłoszeniu". Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest ustalenie, że osoba korzystająca z pomocy społecznej została pouczona o ciążących na niej obowiązkach, pouczenie to zostało udzielone przed wydaniem decyzji lub w jej treści. Pouczenie to powinno zostać sformułowane w sposób zrozumiały i czytelny, tak aby strona nie miała wątpliwości, co ma obowiązek zgłaszać organowi i jak się zachować w przypadku osiągnięcia dochodu. Organ uznając świadczenie za nienależnie pobrane powinien wykazać, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku pouczenia. W niniejszej sprawie uwadze Kolegium umknęło, iż przedłożone wraz z odwołaniem akta sprawy są niekompletne, nie zawierają bowiem nie tylko decyzji, którą skarżącej przyznano zasiłek stały, ale również dokumentów potwierdzających dopełnienie przez organ I instancji obowiązku informacyjnego wobec skarżącej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tych okolicznościach brak jest możliwości dokonania skutecznej kontroli zaskarżonej decyzji, brak jest bowiem dokumentów, które w przypadku postępowania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane powinny podlegać ocenie. Obowiązkiem organu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonanie jego analizy w kontekście art. 6 pkt 16 u.p.s. Końcowo wskazać należy, że sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej najpierw powinna być wydana decyzja administracyjna ustalająca fakt pobrania nienależnego świadczenia i jego wysokość, a dopiero po uzyskaniu przez decyzję w tym przedmiocie waloru ostateczności możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które swoim zakresem obejmować powinno zebranie i ocenę materiału dowodowego pod kątem istnienia "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., umożliwiającego odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z tych względów sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.