II SA/Sz 1052/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz W. (dalej przywoływany jako: Organ I instancji), przyznał J. G. - C. (dalej przywoływana jako: Skarżąca) pomoc społeczną w postaci: zasiłku okresowego w okresie od lipca do września 2021 r. w wysokości po [...] złotych miesięcznie. Uzasadniając swoje stanowisko Organ I instancji podał, że dochód w rodzinie Wnioskodawczyni wyniósł [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi [...],00 zł. Ponadto, Organ I instancji uzasadnił wysokość przyznanej kwoty wskazując swoje możliwości finansowe. Wyjaśnił, że na realizację zadań w zakresie wypłaty zasiłków okresowych i celowych dysponuje w 2021 r. kwotą [...] złotych, w tym na zasiłki okresowe [...] złotych, co daje średnio [...] na miesiąc. Za okres od stycznia do czerwca 2021 r. wypłacono pomoc na ogólną kwotę [...] zł. Plan wydatków na zasiłki okresowe w 2021 r. został zrealizowany za ten okres w 55,67% środków. Pomoc w formie zasiłków celowych została zrealizowana w I półroczu na poziomie [...] złotych, co daje 51,24% wykorzystania planu finansowego. Liczba wniosków złożonych w I półroczu 2021 jest wyższa niż w roku ubiegłym i wyniosła odpowiednio [...] i [...] wnioski w 2021 r. Ośrodek dysponując określonymi środkami finansowymi realizuje wypłatę świadczeń na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dla wszystkich mieszkańców gminy, czyli w wysokości 50 % różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym określonym w art. 8 ust. 3. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji kwestionując wysokość przyznanego świadczenia i domagając się przyznania świadczenia w wysokości [...] zł. W swojej skardze zarzuciła decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego — art. 38 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i błędne stanowisko Organu w przedmiocie wysokości przyznanego zasiłku w kwocie [...]zł miesięcznie, w sytuacji gdy wysokość tego zasiłku jest niewystarczająca do zaspokojenia podstawowych, elementarnych potrzeb Skarżącej, a więc nie gwarantuje zabezpieczenia minimum egzystencji, co powoduje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku we wskazanej wysokości jest sprzeczna z dyrektywami zawartymi w art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują cele i kryteria jakimi winny kierować się organy stosując instytucje pomocy społecznej, a tym samym decyzja wykracza poza zakres dopuszczonego przez ustawodawcę uznania administracyjnego przysługującego organowi przy podejmowaniu decyzji w oparciu o powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż Gmina W. nie dysponuje wystarczającą ilością środków publicznych na zasiłki celowe i okresowe, z racji zaistniałego faktu, iż Gmina W. jako beneficjent dofinansowania ośrodków pomocy społecznej w województwie z. w styczniu 2021 r. otrzymała kwotę [...] zł tytułem bezzwrotnej pomocy finansowej z budżetu państwa, która to kwota winna być przeznaczona m.in. na obsługę zasiłków okresowych, według założeń programu. Odwołująca wskazała w uzasadnieniu, że jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka, a aktualne koszty utrzymania pochłaniają całość uzyskiwanych świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy — pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Zdaniem Skarżącej podwyższenie kwoty zasiłku okresowego niewątpliwie poprawi w jakimś stopniu jej sytuacją bytową a różnica bezspornie mieści się w możliwość pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako Kolegium lub Organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1876 ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż Organ I instancji prawidłowo ustalił dochód Skarżącej i uznał, że spełnia ona warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Kolegium wskazało także, iż stosownie do treści art. 38 u.p.s. wysokość zasiłku okresowego określona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracyjny właściwy w sprawach pomocy społecznej nie może w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie. Decyzja w tym zakresie, a więc co do wysokości przyznanego zasiłku ma charakter uznaniowy, zatem od uznania organu administracyjnego zależy wysokość zasiłku okresowego (w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej), co nie oznacza, że organ administracyjny może o tym decydować w sposób dowolny. Ta minimalna kwota w przypadku Skarżącej wyniosła [...] zł i taką kwotę zasiłku Skarżąca otrzymała. Dodatkowo Organ odwoławczy podkreślił, że aby przyznać osobie uprawnionej zasiłek w wysokości minimalnej organ winien dokonać analizy posiadanych środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej, w stosunku do liczby osób posiadających prawo do tych świadczeń, zaś przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji co do posiadanych środków finansowych Organ II instancji wskazał, że jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W uzasadnieniu, Organ odwoławczy uwypuklił, że Skarżąca otrzymała świadczenie, choć co prawda w minimalnej wysokości, ale jednak w granicach wyznaczonych przez ustawę. Stąd jej niezadowolenie ze zbyt małej kwoty nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji nie nosi cech dowolności i nie narusza granic uznania administracyjnego. W motywach decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zasiłku okresowego w takiej, a nie innej wysokości. Odpowiadając na zarzuty Skarżącej Kolegium wyjaśniło, iż to Gmina W. jako beneficjent dofinansowania ośrodków pomocy społecznej w Województwie Z. decyduje na co przeznacza bezzwrotną pomoc finansową z budżetu państwa. W tej sytuacji Kolegium doszło do przekonania, że Organ I instancji wnikliwie i spójnie ocenił całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił odwołującej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniosła naruszenie prawa materialnego – art. 38 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i błędne stanowisko organów w przedmiocie wysokości przyznanego zasiłku, w sytuacji gdy wysokość tego zasiłku jest niewystarczająca do zaspokojenia podstawowych, elementarnych potrzeb Skarżącej, a więc nie gwarantuje zabezpieczenia minimum egzystencji, co powoduje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku we wskazanej wysokości jest sprzeczna z dyrektywami zawartymi w art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują cele i kryteria jakimi winny kierować się organy stosując instytucje pomocy społecznej, a tym samym decyzja wykracza poza zakres dopuszczonego przez ustawodawcę uznania administracyjnego przysługującego organowi przy podejmowaniu decyzji w oparciu o powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że Gmina W. nie dysponuje wystarczającą ilością środków publicznych na zasiłki celowe i okresowe, z racji zaistniałego faktu, iż Gmina W. jako beneficjent dofinansowania ośrodków pomocy społecznej w województwie z. otrzymała kwotę [...] zł tytułem bezzwrotnej pomocy finansowej z budżetu państwa, która to kwota winna być przeznaczona na obsługę m.in. zasiłków okresowych i celowych, według założeń programu. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka a aktualne koszty utrzymania pochłaniają całość uzyskiwanych świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Skarżącej podwyższenie kwoty zasiłku z kwoty [...]do kwoty [...]zł niewątpliwie poprawi w jakimś stopniu jej sytuację bytową a różnica bezspornie mieści się w możliwości pomocy społecznej. Ponadto, w ocenie Skarżącej organ pominął fakt przyznania dotacji w kwocie [...] zł w 2021r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. na mocy której przyznano Skarżącej zasiłek okresowy od lipca do września 2021r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy i wskazać, że stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie, a w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Ponadto w myśl art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, kwota zasiłku okresowego, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby oraz kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 tej ustawy. Z powyższego wynika, że decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, nie jest to jednak akt "łaski" organu. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości. W art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy zakres uznania administracyjnego został ograniczony w ten sposób, że zasiłek okresowy może być ustalony w wysokości - nie niższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i - nie wyższej niż kwota różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby (z tym, że zasiłek ten nie może być wyższy niż kwota ściśle określona w art. 38 ust. 2 pkt 1, ani też niższy niż 20 zł miesięcznie - o czym mowa w art. 38 ust. 4. W ten sposób określona została ustawowo minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, a więc przedział, w ramach którego ma być ustalony zasiłek okresowy przyznawany w konkretnej sprawie. Na mocy § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) na dzień złożenia wniosku przez Skarżącą kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło 528 zł. Należy też mieć na względzie, że wysokość, jak i okres, na który zostaje przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego uzależnione są, na co wskazywały Organy obu instancji, od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Organ musi więc uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/2006; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07). Ponadto nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12). Podkreślić należy, że pomoc społeczna ma zmierzać do wsparcia, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Nie może również zmierzać do zaspokojenia wszelkich zgłaszanych żądań. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie, interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zagwarantowanie zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Organy I jak i II instancji wydały swoje decyzje w sposób zgodny z prawem. Mimo, iż w ocenie Skarżącej winna ona otrzymać zasiłek w wyższej wysokości, a jej sytuacja zdrowotna i finansowa są trudne, to zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do przekroczenia przez organy administracji granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca i jej mąż to osoby w podeszłym wieku i schorowane, będące w trudnej sytuacji finansowej: Skarżąca korzysta z form pomocy społecznej – zasiłku stałego, okresowego oraz świadczenia w postaci zasiłku na zakup żywności; mąż zaś pobiera emeryturę pomniejszoną o obciążenia komornicze wynikające z zadłużenia alimentacyjnego. W ocenie Sądu Organ I instancji nie mógł przyznać kwoty w żądanej wysokości ponieważ, rozstrzygając w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie może pominąć własnych możliwości finansowych, liczby rodzin i osób ubiegających się o pomoc oraz hierarchii potrzeb, na które środki finansowe powinny być przeznaczone. Wysokość otrzymanej dotacji ma w tym miejscu drugorzędne znaczenie, gdyż jej otrzymanie nie musi oznaczać przyznawania większej kwoty poszczególnym potrzebującym a np. poszerzenie liczby świadczeniobiorców tym bardziej, że Organ I instancji wskazywał na stale rosnącą liczbę osób i rodzin potrzebujących wsparcia. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zawiera ona bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez Skarżącą dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez Skarżącą pomoc została Jej przyznana w określonej w decyzji wysokości. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Cytowane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl