II SA/Sz 1059/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej uchyla zaskarżoną decyzję. Naczelnik Sekcji Techniki Kryminalistycznej Komendy Miejskiej Policji w [...] wydał w dniu [...] okresową ocenę służby nadkomisarza R.O. - za okres od [...] do [...] - w której wnioskach końcowych (część E) ocenił policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym poniżej wymagań. Po otrzymaniu powyższej oceny, R.O. wystąpił o sporządzenie opinii służbowej. W dniu [...] Naczelnik Sekcji Techniki Kryminalistycznej Komendy Miejskiej Policji w [...], powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, wydał opinię służbową za okres służby od [...] do [...]. Oceniając pracę w zespole stwierdzono między innymi, iż R.O. wykonywał przydzielone mu zadania i czynności poniżej stawianych wymagań, czego skutkiem było zwiększenie obciążenia pracą innych policjantów. Z uwagi na kilkuletnią przerwę w wykonywaniu samodzielnych czynności kryminalistycznych, uzgodniono że przez okres kilku ( 2-3 ) tygodni będzie udawał się na miejsca zdarzeń z doświadczonymi technikami celem wdrożenia się w obowiązki, które ma następnie wykonywać samodzielnie. Niestety zwolnienia lekarskie oraz zaległe urlopy R.O. uniemożliwiły realizację powyższego. W dniu [...] funkcjonariusz oświadczył, że bez właściwego przeszkolenia nie podejmie się samodzielnego wykonywania obowiązków i od tej pory wykonuje tylko czynności pomocnicze. Stanowi to istotną niedogodność, gdyż zajmuje etat przeznaczony dla samodzielnego technika kryminalistyki, zatem swoim brakiem zaangażowania wpływa na obniżenie efektywności ogniwa. Oceniając samodzielność R.O. stwierdzono, iż samodzielnie wykonuje on tylko niektóre czynności służbowe, w dodatku nie należące do podstawowych zadań Sekcji Techniki Kryminalistycznej, zaś oceniając dyspozycyjność stwierdzono, że w opiniowanym okresie R.O. przebywał [...] dni na zwolnieniach lekarskich, a tylko [...] razy stawił się do służby, co skutkowało koniecznością zmiany organizacji funkcjonowania referatu i dodatkowe obciążenie innych techników. Oceniając realizację zadań i czynności stwierdzono, iż opiniowany swoją bierną postawą nie przyczynia się w żaden sposób do realizacji celu jakim jest wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, iż nadkomisarz R.O. jest nieprzydatny do służby na stanowisku specjalisty w Sekcji Techniki Kryminalistycznej Komendy Miejskiej Policji w [...]. W obszernym odwołaniu wniesionym od powyższej opinii w dniu [...], R.O. zgłosił szczegółowe zastrzeżenia do oceny okresowej, opisał przebieg swojej długoletniej służby w Policji, zwracając uwagę, że toczy się jeszcze przed sądem administracyjnym postępowanie, w wyniku którego zostanie dopiero ustalone czy jego przeniesienie z Komendy Wojewódzkiej Policji do Komendy Miejskiej Policji w [...] było prawidłowe, a tym samym okaże się, który organ posiada uprawnienia do sporządzenia oceny i wydania opinii. Podniósł także, że osoba sporządzająca opinię jest podporządkowana osobom, z którymi pozostaje on w konflikcie ( sprawy toczą się przed sądem cywilnym ). R.O. zauważył, że w dniu [...] powrócił do pracy po długotrwałym zwolnieniu z powodu choroby i podlegał ocenie i opiniowaniu bez uprzedniego uzyskania zaświadczenia lekarskiego o możliwości podjęcia pracy. Takie zaświadczenie uzyskał bowiem dopiero [...]. Przyznał także, że w okresie podlegającym opiniowaniu tj. [...] dni służbę faktycznie pełnił tylko przez [...] dni, gdyż był nieobecny z przyczyn zdrowotnych oraz konieczności wykorzystania zaległych urlopów. R.O. stwierdził, iż oceniający i opiniujący go A.N. nie tylko sam był osobą nieuprawnioną do takich działań, ale także zaprosił do udziału w spotkaniu J.P., którego obecność w trakcie spotkania była całkowicie bezprawna. Zdaniem odwołującego się przeprowadzana ocena i opinia w ogóle nie powinna mieć miejsca. Wcześniej Komendant usiłował dokonać korespondencyjnej oceny jego pracy za okres od [...] do [...] i w sprawie tej toczy się śledztwo. Formalnie ocena ta nie została zakończona, a więc dokonywanie nowej oceny, częściowo za ten sam za okres ( od [...] do [...] ) nie jest możliwe. Przepisy rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej zakreślają terminy dla przeprowadzania ocen funkcjonariuszy i przeprowadzanie takich ocen bez uwzględnienia tych przepisów jest nieuprawnione. Odnosząc się do treści opinii podniósł między innymi, iż część B. opis stanowiska służbowego - została wypełniona niechlujnie lub nieprawidłowo. Stwierdził błąd w nazwie stanowiska, oznaczeniu Komendy, określeniu wykształcenia, niewypełnienie rubryk dotyczących znajomości języków obcych, posiadanego prawa jazdy. Zdaniem R.O., pojedyncza gwiazdka przy tytule części C. ocena opiniowanego - odsyłająca do odnośnika u dołu strony drugiej, jednoznacznie nakazuje opiniującemu opierać się tylko i wyłącznie o pisemne oceny okresowe bezpośredniego przełożonego, nakazuje również załączyć te oceny jako załączniki do opinii służbowej. Przekazany mu egzemplarz opinii służbowej nie zawiera jakichkolwiek załączników. W części C. ocena opiniowanego I. ocena przygotowania zawodowego- w polach zarezerwowanych dla bezpośredniego przełożonego A.N. dokonał skreśleń nieprawidłowych - powinien zakreślić wszystkie z pól w pozycjach "powyżej wymagań" . W części C. Ocena opiniowanego, II. Ocena wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według niżej wymienionych kryteriów - opiniujący prawie wszystkie pola (nie licząc czterech) zakreślił znakiem X jako "zgodne z wymaganiami". Cztery pola -Praca w zespole, Samodzielność, Dyspozycyjność oraz Realizacja zadań i czynności - zakreślił we wskazany wyżej sposób "poniżej wymagań". R.O. stwierdził, że takie działanie jest oderwane od faktów i pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w [...], działający z upoważnienia Komendanta Miejskiego Policji w [...], pismem z dnia [...] nr [...] "w odpowiedzi na odwołanie od opinii służbowej wydanej przez Naczelnika Sekcji Techniki Kryminalistycznej KMP w [...] w dniu [...]" poinformował R.O., iż "na podstawie § 10 ust.2 pkt 3 lit.a Rozporządzenia MSWiA z dnia 17.06.2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, zaskarżoną opinię utrzymuję w mocy." Decyzja ta, nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. R.O. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], a Sąd postanowieniem z dnia [...] sygn.akt [...] skargę tę odrzucił jako złożoną z upływem terminu do jej wniesienia. Postanowienie to zostało doręczone R.O. w dniu [...], a w dniu [...] złożył on do Sądu kolejną skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W skardze na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy opinię służbową R.O. podniósł, iż choć było to zwykłe pismo ma ono charakter decyzji administracyjnej, choć nie spełnia wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przepisami prawa dla decyzji uznaniowych. Podniósł także, iż powyższa decyzja nigdy nie została doręczona jego pełnomocnikowi, a nadto w toku postępowania naruszono także art.10 oraz 40 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej rozpatrzeniu przez sąd administracyjny oraz o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu, powołując się na orzeczenie NSA z 29 listopada 2007, sygn. akt I OSK, wskazał, że opinia służbowa podobnie jak ocena okresowa, jako wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, nie mieści się w katalogu aktów poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, chybione jest również twierdzenie skarżącego, iż pismo z dnia [...] informujące o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii, nie zostało doręczone jego pełnomocnikowi. Z art.33 § 3 Kpa wynika, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Ponadto pełnomocnictwo powinno być dołączone do akt konkretnej sprawy, a nie do jakichkolwiek akt. Tymczasem do akt przedmiotowej sprawy nie zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo. Skarżący składając skargę w dniu [...] nie złożył jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu na obecnym etapie, łącznie z kolejną skargą w tej samej sprawie, jest bezzasadne. Wojewódzki Sąd administracyjny w [...] postanowieniem z dnia [...] sygn.akt [...] przywrócił R.O. termin do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...]. W kolejnych pismach procesowych, z dnia [...] oraz [...], skarżący podtrzymał swoją skargę przestawiając kolejne argumenty przemawiające za uznaniem pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] za decyzję administracyjną i uchyleniem powyższej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Z uwagi na problematykę sprawy, będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...], wskazać należy, iż zakres właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych dodatkowo precyzuje przepis art. 5 ww. ustawy, zawierający taksatywne wyliczenie kategorii spraw, w których właściwość ta jest wyłączona. Wśród wymienionych w omawianym przepisie wyłączeń znajdują się sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej wyłączenie właściwości Sądu nie zachodzi. Wobec stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wniosku o jej odrzucenie, w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skargi i w związku z tym wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Na zasadzie § 8 ust. 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 2 ustawy o Policji, co najmniej raz w każdym roku służby bezpośredni przełożony sporządza okresową ocenę, przy czym opiniowany może, w terminie 7 dni od dnia zapoznania się z tą oceną, złożyć wniosek o wydanie opinii okresowej (§ 5 pkt 7), a następnie może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią (§ 10 ust. 1). W myśl § 11 rozporządzenia, wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię, a jeśli uzna odwołanie za nieuzasadnione, przesyła je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii (ust. 1). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii (ust. 2). Komisja ta sporządza sprawozdanie z wnioskiem o: uwzględnienie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Wniosek o uwzględnienie odwołania powinien zawierać propozycję sposobu jego załatwienia (ust. 4). Na zasadzie § 11 ust. 5 rozporządzenia, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (ust. 6). Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, na tle przepisów dotyczących opiniowania funkcjonariuszy Policji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SAB 8/94, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 39, wyrok NSA z 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 252), na gruncie § 11 rozporządzenia wskazał na dopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji, wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, ani przepisy rozporządzenia, nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w postanowieniu z 3 listopada 2006 r. (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), wydanym na skutek zażalenia wniesionego w sprawie Tw 5/05, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję i że może ona zostać zaskarżona oraz podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd ten został zaaprobowany w najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2008r., sygn. akt III SA/Lu 554/08 i sygn. akt III S.A./Lu 253/08; WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09 oraz WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07 i z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych, analogicznie jak w powołanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, wskazuje się na treść uregulowania zawartego w § 11 ust. 6 rozporządzenia, w którym mowa jest wprost o obowiązku wydania decyzji, co należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie wyrazu "decyzja" obowiązujące w języku prawniczym i w procedurze administracyjnej, gdyż brak jest dostatecznie przekonujących powodów by przyjąć, iż nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Podkreśla się również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie, sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego służbowego. Odrębną natomiast sprawą, niewynikającą ze stosunku podległości służbowej, jest konieczność akceptacji wadliwych - w ocenie opiniowanego - stwierdzeń zawartych w opinii, zwłaszcza że opinia służbowa - jako jednostronny akt przełożonego - w sposób istotny wpływa w przyszłości zarówno na sferę osobistą, jak i majątkową funkcjonariusza, gdyż może przesądzać o jego dalszej karierze zawodowej, nabyciu określonych świadczeń, a nawet dalszym trwaniu stosunku służbowego. Wskazuje się, że ta właśnie okoliczność legła u podstaw nadania przez ustawodawcę decyzyjnego charakteru postępowaniu opiniodawczemu, umożliwiając sądową kontrolę jego prawidłowości. Z tego też względu funkcjonariusz w ramach podległości służbowej nie musi akceptować ustaleń opinii, ale ma możliwość kwestionowania nieprawidłowości proceduralnych i materialnych związanych z jej wydaniem. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zauważyć ponadto należy, że ze względu na zawartą w art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1329/97, opubl. ONSA 1998, nr 4, poz. 137), a takiego wyłączenia nie przewidują przepisy stanowiące podstawę wydania opinii służbowej. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za prawidłowością powyższego stanowiska, jest fakt posłużenia się w § 10 i § 11 rozporządzenia terminem "odwołanie" dla określenia środka służącego do kwestionowania opinii bezpośredniego przełożonego. Pojęcie to w procedurze administracyjnej jest jednoznacznie regulowane i interpretowane na gruncie przepisów dotyczących środków odwoławczych. Zakładając racjonalność prawodawcy, trzeba przyjąć, że nieprzypadkowo w jednym akcie prawnym użył on dwóch podstawowych dla procedury administracyjnej pojęć: "decyzja" i "odwołanie". Świadczy to o tym, że ustawodawca świadomie przyjął, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, iż konsekwencją władczego rozstrzygnięcia w zakresie opiniowania, któremu nadany został charakter prawny decyzji, jest możliwość wniesienia odwołania. Przyjęcie, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną, implikuje z kolei stwierdzenie, że musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 107 Kpa. Sąd uznał, iż pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] jest decyzją administracyjną, zawiera bowiem minimum składników jakie cechują taki akt – rozstrzygnięcie oraz podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, określenie organu wydającego rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, zostało także skierowane do osoby indywidualnie oznaczonej. Zaznaczyć przy tym należy, że skoro z istoty opinii wynika, że organy, właściwe do jej wydania i do rozpatrzenia odwołania, wyrażają swoją ocenę odnośnie spełniania przez opiniowanego stawianych wymagań, według kryteriów określonych w rozporządzeniu, to decyzja administracyjna w tym przedmiocie jest aktem prawnym uznaniowym. Swobodne uznanie organu nie może wszak nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda inna decyzja administracyjna) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do kontroli samego uznania, jednakże w ramach swej kognicji jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy w świetle przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepis art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazać należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie. Jest zatem zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma również obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999, sygn. akt IV SA 274/97 - opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 48234). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż fakt że z przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia, nie wynika obowiązek uzasadniania opinii służbowych nie oznacza, że obowiązek taki nie istnieje. W przypadku opinii służbowych, stanowiących uznaniową decyzję administracyjną, obowiązek uzasadnienia opinii należy wywieść, przy zastosowaniu wykładni systemowej, z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiących, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa. Z tego względu działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wymienia enumeratywnie w punktach 1-11 kryteria, jakie winny zostać wzięte pod uwagę przy opiniowaniu. Skarżący w odwołaniu odniósł się szczegółowo do wszystkich kryteriów, które zostały w opinii ocenione "poniżej wymagań", podniósł również szereg innych zarzutów. W ocenie Sądu, wymogi przewidziane dla decyzji uznaniowej nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie bowiem zaskarżona decyzja nie posiada żadnego uzasadnienia. Brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powoduje że nie może ona podlegać kontroli Sądu. Opisana wyżej wadliwość stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Dodać także należy, że zarzut skarżącego niedoręczenia zaskarżonej decyzji jego pełnomocnikowi, nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy, w których brak jest upoważnienia do reprezentowania skarżącego przed organem w sprawie wydania opinii służbowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona oceny okoliczności sprawy, a następnie wyda decyzję z uzasadnieniem faktycznym i prawnym – zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego - pozwalającym w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę legalności opinii. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.