II SA/Sz 1060/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. i G. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i G. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i G. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim, z dnia [...] r., znak: [...] nakazującej inwestorowi G.A. rozbiórkę obudowy wejścia do budynku mieszkalnego przy ul. Z. w S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w sprawie samowolnie wykonanej obudowy wejścia, w wyniku której powstał wiatrołap przy budynku mieszkalnym przy ul. Z. w S., wydał decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Od decyzji tej odwołali się współwłaściciele budynku A. i G. A., którzy zarzucili, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie wiatrołapu, a nie "obudowy wejścia do budynku". Określenie to jest niejasne, potoczne, mało precyzyjne, nie występuje w Prawie budowlanym i przepisach techniczno - budowlanych. Odwołujący podnieśli, że obudowę wejścia wykonali w [...]r. ówcześni właściciele, rodzice G. A., który nie był inwestorem, lecz "fizycznym współwykonawcą". Roboty budowlane obejmowały rozbudowę części obudowy wejścia do budynku tj. zejście do piwnicy, płytę spocznika przed wejściem· głównym do budynku, stanowiącą zadaszenie schodów i wejścia do piwnicy wraz ze ścianą stanowiącą podporę, którą wyremontowano i częściowo przebudowano. Obecnie współwłaścicielami nieruchomości są rodziny A. i M., na których jako spadkobierców, organ powinien jednocześnie nałożyć obowiązki. Poza tym odwołujących nie zawiadomiono o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ i dlatego nie brali w nich udziału. Natomiast z nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., obowiązków nie mogli wywiązać się w określonym terminie, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na podniesione zarzuty Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na dokonane w sprawie ustalenia i stwierdził, że przy przedmiotowym budynku istniały schody zewnętrzne, wejściowe do budynku i zejściowe do piwnicy. Płyta spocznika, z której prowadziło wejście do budynku, stanowiła jednocześnie zadaszenie schodów i wejścia do piwnicy. Natomiast ściana stanowiła podporę płyty spocznikowej. Te elementy konstrukcyjne zostały wyremontowane i częściowo przebudowane. Następnie wykonano zadaszenie nad płytą spocznikową oraz ścianki boczne, w wyniku czego powstał całkowicie zabudowany wiatrołap, z oknami usytuowanymi w odległości [...] m od granicy działki sąsiedniej. Drzwi wejściowe do budynku mieszkalnego oraz drzwi do piwnicy są wspólne dla obu rodzin. Obudowę wejścia do budynku (wiatrołap) wykonał w [...] r. bez pozwolenia na budowę, ówczesny lokator budynku, a obecnie współwłaściciel nieruchomości G. A. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawą budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31, określających jakie obiekty i jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę oraz można rozpocząć, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiar ich wykonania. W myśl tych przepisów wykonanie obudowy wejścia do budynku mieszkalnego (wiatrołap) wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał, zatem obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim w dniu [...] r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w którym zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...]r. dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego ganku do stanu zgodnego z prawem, mianowicie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził też, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zobowiązany nie dostarczył organowi I instancji wskazanych w postanowieniu dokumentów. W związku z tym orzeczono nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro obudowa wejścia do budynku stanowi "nową" część powstałego wiatrołapu, a istniejące wcześniej wejście do budynku zostało podczas prowadzenia robót budowlanych w [...] r. wyremontowane i przebudowane, to zasadnie nakazano rozbiórkę tylko obudowy wejścia do budynku, a nie całego wiatrołapu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji umożliwiono stronom wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego strony nie skorzystały. Natomiast zarzuty dotyczące braku udziału inwestora w czynnościach kontrolnych nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Poza tym wykonanie obudowy wejścia do budynku, w wyniku której powstał wiatrołap przy istniejącym budynku mieszkalnym, stanowi budowę nowego obiektu budowlanego. Zastosowanie określenia "przebudowa" byłoby uzasadnione, gdyby wskutek wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego wcześniej wiatrołapu, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Pojęcie remont i przebudowa ma zastosowanie jedynie do elementów istniejących schodów zewnętrznych i nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Odnosząc się do kwestii podmiotowych organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego organ nakłada obowiązki w pierwszej kolejności na inwestora robót budowlanych, którym w przedmiotowej sprawie, zgodnie z oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest G. A., dlatego nie uwzględniono zarzutu dotyczącego nie nałożenia obowiązków na wszystkich spadkobierców właścicieli budynku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , złożyli A. i G. A., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 48 i 51 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie, a także naruszeniem art. 7, 8 i 9 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie informowaniem w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ w toku sprawy posługiwał się niejednoznaczną terminologią przy określaniu przedmiotu postępowania, używając pojęć potocznych, nie występujących w Prawie budowlanym i stosował je zamiennie, a mianowicie "obudowa wejścia do budynku", lub "wiatrołap". W związku z tym nieprawidłowo określono przedmiot rozbiórki. Poza tym prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było wadliwe, ponieważ do wyremontowanej części budynku powinien mieć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Gdyby postępowanie było prowadzone od początku prawidłowo, to część robót budowlanych byłaby już zalegalizowana. A. i G. A. zarzucili nadto, że nie wyjaśniono istotnej kwestii, kto dokonał samowoli budowlanej. Roboty budowlane prowadzono bowiem, w czasie gdy żyli rodzice, będący właścicielami nieruchomości. Prace wykonywał faktycznie G. A., ale była to tylko pomoc, bo ojciec był w zaawansowanym wieku, ale to on był rzeczywistym inicjatorem i inwestorem robót budowlanych, a stan wejścia do budynku wymagał pilnej naprawy. W takiej sytuacji obowiązki związane z legalizacją lub rozbiórką powinny być nałożone na wszystkich spadkobierców. W ocenie skarżących niezasadna jest argumentacja organu dotycząca oświadczenia G. A. o wykonywaniu robót, w związku z nieznajomością takich pojęć jak inwestor w rozumieniu prawa budowlanego, Organ nie wyjaśnił tych kwestii, a obecnie nie może już budzić wątpliwości, że skarżący nie był inwestorem znaczeniu prawnym. Skarżący wyjaśnili także, że nie mieli możliwości wywiązania się w zakreślonym terminie z obowiązków legalizacyjnych, ponieważ na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wprowadzone zmiany w treści art. 48 Prawa budowlanego w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogły mieć do nich zastosowania z uwagi na związanie organów nadzoru budowlanego przywołanym w decyzji o nakazie rozbiórki wyrokiem WSA z dnia [...] r., który nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niezgodności z ustawą zasadniczą treści art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, wprowadzającej poprawkę do tego przepisu. Dopiero niedawno, jak stwierdzili skarżący, dowiedzieli się, że dwa lata wcześniej tj. [...] r. minął termin przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych i samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie rozróżniają jednak tych dwóch kwestii, co uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26 V 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie zaś z wyrokiem SN z dnia 23 XI 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zasadny jest zarzut podniesiony przez skarżących, że w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności podstawowej kwestii podmiotowej przyjmując, że inwestorem, a w konsekwencji osobą zobowiązaną do rozbiórki, jest G. A.. Skarżący już wcześniej zarzucał, że prowadzone samowolnie w [...] r. roboty budowlane, miały miejsce, gdy żyli jego rodzice, ówcześni właściciele nieruchomości, natomiast on był tylko faktycznym wykonawcąrobót. W takiej sytuacji obowiązek rozbiórki powinien być nałożony także na współwłaścicieli, a mianowicie D. i J. M.. W toku postępowania organ poprzestał, na lakonicznym (cztery zdania) przesłuchaniu G. A. jako strony (k. [...] akt administracyjnych). Z zeznań tych wynika, że wprawdzie roboty budowlane wykonywał skarżący ale właścicielami nieruchomości byli rodzice. Tak więc ustalenie, kto był inwestorem w znaczeniu prawnym nie zostało oparte na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Poza tym protokółując zeznania zamieszczono stwierdzenia strony, że roboty budowlane wykonano "na gruntach drugiej strony". Skoro organ przyjął jako niesporne ustalenie, że roboty wykonano w 2003 r. to o jakiej "drugiej stronie" jest mowa, skoro właścicielami nieruchomości byli rodzice skarżącego i uczestniczki postępowania. W toku przesłuchania D. M. kwestii, kto był inwestorem również nie wyjaśniono, poprzestając na wskazaniu, kto roboty wykonywał (k. 4 akt administracyjnych). W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić w sposób wszechstronny podstawową kwestię, kto był w rozumieniu Prawa budowlanego inwestorem, przy uwzględnieniu tego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do spadkobrania i obecnie nieruchomością władają spadkobiercy pozostający we współwłasności. Od tego ustalenia zależy na kim będzie spoczywał obowiązek rozbiórki wybudowanego obiektu. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.