II SA/Sz 1062/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie obowiązku o którym mowa w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 156 ust. 2 oraz art. 157 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), a także w oparciu o wyniki gospodarowania wodami w zakresie korzystania wód rzeki P. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej w R., gm. B., zobowiązał Spółkę A do: 1) bezwzględnego przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty B. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., oraz "Instrukcji gospodarowania wodą w Elektrowni Wodnej R." z października 2014 r., a w szczególności do: a) natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, której sposób funkcjonowania w normalnych warunkach pracy elektrowni nie został uwzględniony w ww. instrukcji gospodarowania wodą, b) odprowadzania - raz na kwartał - nanoszonego przez wody rumowiska, z górnego stanowiska piętrzenia, poprzez upust płuczący - zgodnie z zapisem ust. 3 pkt 3 decyzji Starosty B. z dnia [...] r., c) prowadzenia dziennika gospodarki wodnej wg wzoru określonego w załączniku nr 20.4 ww. instrukcji gospodarowania wodą; 2) zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami zgodnie z § 14 Rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora RZGW z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], 3) pisemnego powiadomienia RZGW o realizacji niniejszego zarządzenia - w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. Uzasadniając powyższe zarządzenie Dyrektor RZGW wskazał, iż decyzją z dnia [...] r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r., Starosta B. udzielił Spółce A pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej, zlokalizowanej na rzece P. w R., gm. B. W dniu [...] r., inspektorzy RZGW w S. przeprowadzili kontrolę ww. Małej Elektrowni Wodnej, w trakcie której ustalono, że wlot na turbinę zabezpieczony był kratami o prześwicie 42 mm. Nie stwierdzono zainstalowania innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami. Stwierdzono też, że jaz dwuprzęsłowy klapowy oraz upust płuczący były zamknięte. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki A, ww. upust był ostatnio otwarty przed 6 miesiącami, tj. w grudniu 2014 r. Stwierdzono ponadto, że przedstawiony podczas kontroli raport gospodarki wodnej wyszczególniał jedynie sumaryczny przepływ przez jaz i nie wskazywał ilości wody kierowanej na przepławkę. Organ uznał za niezgodne z prawem zamknięcie przepławki, która w ten sposób nie spełnia swojej roli w zakresie migracji ryb, gdyż prześwit pod zasuwą jest zbyt mały. W przypadku podjęcia decyzji o niezbędności pozostawienia przedmiotowego zamknięcia w normlanych warunkach pracy elektrowni, zasady jego funkcjonowania należało odpowiednio przeanalizować, a wyniki analizy uwzględnić w dokumentacji - instrukcji gospodarowania wodą. Organ stwierdził także, że jeżeli korzystający zdecydował się na zabezpieczenie w postaci krat, to rozstaw jej prętów powinien wynosić maksymalnie 15 mm. W raporcie ruchu elektrowni powinny być wyraźnie wskazane aktualne przepływy przez każde z przęseł jazu, upustu płuczącego i przepławki. W związku z powyższym zarządzeniem pokontrolnym organu z dnia [...] r., Spółka A pismem z dnia 3 lipca 2015 r. skierowała do Dyrektora RZGW wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Spółki, obowiązki objęte przedmiotowym zarządzeniem zostały nałożone z rażącym naruszeniem prawa i powinny być uchylone. Spółka zanegowała nałożone na nią zobowiązanie do zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni wodnej kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami oraz zobowiązanie do natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb. Domagała się też zmiany ustaleń zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] r. i odstąpienie od nakładania na Spółkę obowiązków, o których mowa w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2015 r. Dyrektor RZGW nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 27 sierpnia 2015 r., Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła za pośrednictwem Dyrektora RZGW ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. zarządzenie pokontrolne, w części dotyczącej pkt 1 lit. a oraz pkt 2 wnosząc o jego uchylenie w ww. części i odstąpienie od nakładania na Spółkę wskazanych w tych punktach obowiązków. Kwestionowanemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 32 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie jedynie przedsiębiorców, w tym skarżącej, prowadzących działalność na terenie właściwości Dyrektora RZGW w S. obowiązku zabezpieczenia wlotów do komór turbin kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm, - art. 128 ustawy Prawo wodne, poprzez nieprzestrzeganie zasad określonych w wydanych na rzecz skarżącej decyzjach Starosty B., na mocy których udzielono pozwoleń wodnoprawnych, określających prawa i obowiązki, w tym w zakresie szczególnego korzystania z wód dla celów energetycznych w Elektrowni Wodnej R., w szczególności zasad utrzymywania urządzenia wodnego w postaci przepławki dla ryb, mające wyraz w: a) niezgodnym z prawem zastosowaniu Rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora RZGW z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu [...] i zobowiązania strony skarżącej do zastosowania się do jego treści, mimo że wydane na rzecz skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie nakłada na nią obowiązku zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o określonym prześwicie, b) niezgodnym z prawem zobowiązaniu strony skarżącej do natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, będące skutkiem błędnego uznania, iż zasuwa znajdująca się na wlocie do przepławki dla ryb była przymknięta w trakcie normalnej pracy elektrowni wodnej R., a także nieuprawnione przyjęcie, że przymknięcie zasuwy znajdującej się na wlocie przepławki dla ryb powoduje, że przepławka nie spełnia swojej roli w zakresie uniemożliwienia migracji ryb, gdyż prześwit zasuwy jest zbyt mały. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie wydanym zarządzeniem pokontrolnym art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że treść rozporządzenia Dyrektora RZGW, w którym wskazano prześwit krat 15 mm, wynika z planu zagospodarowania wodami. Nie musi być ono zgodne z rozporządzeniami dyrektorów innych sektorów. Natomiast zasunięcie zasuwy przepławki nie było zgodne z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1170/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki A na ww. zarządzenie pokontrolne. Pismem z dnia 7 czerwca 2016 r., pełnomocnik skarżącej Spółki poinformował o odwołaniu udzielonego mu przez skarżącą pełnomocnictwa. Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2159/16 uchylił ww. wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że przedłożone przez stronę skarżącą pełnomocnictwo, nie uprawniało pełnomocnika do skutecznego reprezentowania mocodawcy w postępowaniu sądowym w sprawie objętej zaskarżonym aktem administracyjnym. NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie wezwał przy tym pełnomocnika skarżącej Spółki do nadesłania dokumentu pełnomocnictwa, o treści uprawniającej do reprezentowania mocodawcy we wszczętym postępowaniu sądowym, lecz skargę rozpoznał mimo nienależytego umocowania pełnomocnika strony. W tej sytuacji, NSA uznał, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte wadą nieważności, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego kasacyjnie wyroku. W odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2017 r., skarżąca Spółka uzupełniła braki skargi, poprzez nadesłanie jej odpisu podpisanego przez osoby uprawnione do jej reprezentacji zgodnie z aktualnym rejestrem KRS. Jednocześnie Spółka w piśmie z dnia 6 października 2017 r. uzupełniła argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej. Podkreśliła, że zgodnie z art. 136 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne, obowiązki nałożone na Spółkę zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, winny zostać objęte treścią pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na treść ww. przepisu, Spółka podniosła, że forma zarządzenia przyjęta przez zaskarżony organ w celu modyfikacji obowiązków skarżącej, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, była w oczywisty sposób nieprawidłowa. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r., pełnomocnik organu wskazał, że organ zmienił swoje stanowisko co do zasadności nałożenia obowiązku, o którym mowa w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego i w tym zakresie uznał skargę za uzasadnioną. Pełnomocnik organu przedłożył kopię pisma Dyrektora RZGW w S. z dnia 2 czerwca 2016 r., w którym poinformowano stronę o odstąpieniu od nakładania obowiązku, o którym mowa w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i wskazał, że zmiana stanowiska wynikała z odpowiedzi Ministra Środowiska na interpelację poselską w tym zakresie. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z pisma organu z dnia 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r., którym organ ten zobowiązał Spółkę A do: 1) bezwzględnego przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty B. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., oraz "Instrukcji gospodarowania wodą w Elektrowni Wodnej R." z października 2014 r., a w szczególności do: a) natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, której sposób funkcjonowania w normalnych warunkach pracy elektrowni nie został uwzględniony w ww. instrukcji gospodarowania wodą, b) odprowadzania - raz na kwartał - nanoszonego przez wody rumowiska, z górnego stanowiska piętrzenia, poprzez upust płuczący - zgodnie z zapisem ust. 3 pkt 3 decyzji Starosty B. z dnia [...] r., c) prowadzenia dziennika gospodarki wodnej wg wzoru określonego w załączniku nr 20.4 ww. instrukcji gospodarowania wodą; 2) zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami zgodnie z § 14 Rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora RZGW z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], 3) pisemnego powiadomienia RZGW o realizacji niniejszego zarządzenia - w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. Przystępując do badania zaskarżonego zarządzenia Sąd wziął pod uwagę podnoszoną przez pełnomocnika organu okoliczność, iż organ ostatecznie odstąpił od nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku, o którym mowa w punkcie 2 zaskarżonego zarządzenia, na dowód czego przedłożył kopię pisma, w którym poinformowano stronę o powyższym. Jednocześnie z pisma tego (z dnia 2 czerwca 2016 r.) wynika, że organ – w ślad za Ministrem Środowiska uznał, że zakłady posiadające w dniu wejścia w życie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 3 czerwca 2014 r., nr 3/2014, pozwolenia wodnoprawne, mogą dalej wykonywać uprawnienia z nich wynikające, bez obowiązku stosowania ograniczenia wynikającego z § 14 tego rozporządzenia. W związku z powyższym należało uznać, że postępowanie administracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że dotyczą one niezasadnego – zdaniem skarżącej, nałożenia obowiązku natychmiastowego otwarcia zasuwy, znajdującej się na wlocie przepławki dla ryb, o którym mowa w pkt 1 lit. a zarządzenia. Skarżąca kwestionowała zasadność zaskarżonego zarządzenia w tym zakresie wywodząc, że zasuwa została jedynie czasowo przymknięta w związku z pracami serwisowymi, jednak przepływ wody przez przepławkę został zachowany. W ocenie skarżącej obowiązek został nałożony bez uprzedniego zbadania i uwzględnienia tymczasowego charakteru przymknięcia zasuwy, a nie jej całkowitego zamknięcia, co zdaje się w sposób oczywisty sugerować, że praktyka zamykania, czy też przymykania zasuwy była stosowana przez skarżącą powszechnie. Skarżąca podnosiła również, że kwestie związane z funkcjonowaniem zasuwy nie zostały uregulowane ani w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, ani z instrukcji gospodarowania wodą. W związku z powyższym nałożenie kwestionowanego obowiązku nie znajduje uzasadnienia. Wskazać zatem należy, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej przez Starostę B. decyzją z dnia [...] r., (zmienioną decyzją z dnia [...] r.), strona skarżącą została zobowiązana do zachowania stałego przepływu wody przez przepławkę w ilości minimalnej - do czasu modernizacji przepławki: 0,30 m3 m/s przez cały rok, oraz – po modernizacji przepławki – 0,60 m/s przez cały rok. Jak wynika z pkt 3 ppkt 3 ww. pozwolenia, strona zobowiązana została do utrzymania funkcjonowania istniejącej przepławki z zachowaniem m.in. warunku utrzymania stałego przepływu wody przez przepławkę dla migracji ryb. Ponadto Spółka zobowiązana była do przestrzegania obowiązków i zaleceń zawartych w "Instrukcji gospodarowania wodą". Stronie znane były skutki nieprzestrzegania ustalonych decyzją warunków korzystania z wód, gdyż były one wskazane w treści tej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna i wiążąca dla jej adresata. W konsekwencji wynikające z decyzji zobowiązania do zachowania przepływu wody przez przepławkę winny być przez stronę ściśle przestrzegane. Skarżąca prezentowaną argumentacją w żaden sposób nie podważyła nałożonego zaskarżonym zarządzeniem obowiązku dostosowania się do obowiązujących ją wymogów korzystania z wód w tym zakresie. Bez znaczenia są zatem wyjaśnienia Spółki, że zasuwa na wlocie przepławki była zasunięta czasowo, tylko na czas trwania prac serwisowych skoro w dniu kontroli taki stan niezgodny z obowiązującymi ją warunkami korzystania z wód miał miejsce. Podkreślenia wymaga także, że z protokołu kontroli nie wynika, aby jakiekolwiek prace serwisowe były w tym czasie prowadzone. Wbrew twierdzeniom strony z protokołu nie wynika także, że zasuwa w dniu kontroli była zamknięta, bowiem jasno wskazano, że była ona jedynie przymknięta. Nie sposób również zgodzić się z prezentowanym przez skarżącą poglądem, że skoro w wydanych na jej rzecz pozwoleniach wodnoprawnych oraz instrukcjach korzystania z wody nie uregulowano zasad korzystania z zasuwy, to organ dokonujący kontroli nie mógł nałożyć obowiązków wynikających z jej używania. Odwołać się bowiem należy do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) wskazujących na to, czemu mają służyć działania polegające na zarządzaniu zasobami wodnymi. W art. 2 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy wskazano, że zarządzanie zasobami wodnymi służy m.in. ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, a także tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód). Do instrumentów służących zarządzaniu zasobami wodnymi, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy, zalicza się: planowanie w gospodarowaniu wodami, pozwolenia wodnoprawne oraz kontrolę gospodarowania wodami. Ostatni z wymienionych elementów ma na celu wykrycie nieprawidłowości występujących w gospodarowaniu wodami i ich eliminację. W świetle powyższego organ uprawniony był do poddania kontroli sposobu korzystania z wód przez stronę skarżącą, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, ustalony w instrukcji sposób gospodarowania wodami, przyjęty dla kontrolowanej elektrowni, oraz wydane pozwolenie wodnoprawne. W szczególności organ miał uprawnienia do nałożenia obowiązków służących wyeliminowaniu takich nieprawidłowości w działaniu elektrowni wodnej, które powodować mogły pogorszenie warunków przepływu wody przez przepławkę. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zamknięcie zostało co prawda uwidocznione w instrukcji gospodarowania wodą, jednakże zostało ono opisane jako "szandorowe zamknięcie remontowe". Słusznie zatem organ ocenił, że może ono być używane jedynie w trakcie prac remontowych. Zasadnie również wskazano, że w przypadku zamiaru wykorzystywania go również w normalnych warunkach pracy elektrowni, strona powinna dążyć do określenia zasad funkcjonowania zamknięcia w instrukcji gospodarowania wodą, a to powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem stosownej analizy. Wbrew twierdzeniom skarżącej sposób funkcjonowania zasuwy został zatem określony, a jej przymknięcie w warunkach normalnej pracy elektrowni (strona nie wykazała, aby w dniu kontroli prowadzone były jakikolwiek prace serwisowe, nie wynika to również z protokołu) zostało prawidłowo ocenione jako niezgodne z udzielonymi warunkami korzystania z wody. W tym stanie rzeczy nałożony w pkt 1 lit. a zarządzenia pokontrolnego obowiązek jawi się jako uzasadniony, a zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tym zakresie oddalił. O kosztach postępowania, zważywszy na częściowe uwzględnienie skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 206 p.p.s.a. uwzględniając okoliczność, iż organ odstąpił od nałożenia jednego z kwestionowanych obowiązków na stronę skarżącą, o czym była ona informowana przed rozpoznaniem sprawy. Na skutek takiego działania organu skarga stała się częściowo bezprzedmiotowa, co w ocenie sądu winno znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu o zwrocie kosztów postępowania.