II SA/Sz 1064/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. K. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Podinspektor Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...], odmówił W. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem B. M., pesel [...], w okresie od [...] r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że skoro trwała niezdolności do samodzielnej egzystencji istnieje u B. M. od 1994 r., to tym samym niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. W. M. w uzasadnieniu odwołania podkreślił, że brat nigdy nie był zdolny do samodzielnej egzystencji i nadal potrzebuje całodobowej opieki. Wyjaśnił, że brat uległ wypadkowi w drugi dzień po porodzie z winy szpitala MSW, w którym się urodził, co może potwierdzić rodzina. Kolejnym dowodem przesądzającym fakt istnienia niepełnosprawności przed 1994 r. stanowi okoliczność skierowania B. M. na rentę inwalidzką jak i wpis w jego książeczce wojskowej o niezdolności do odbycia służby. W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania strona ponownie zaakcentowała, że B. M. jest niedorozwinięty od urodzenia, co wynika z opinii lekarzy psychiatrów. Ponadto według W. M. fakt, że jego brat jako 17-latek został zatrudniony jako inwalida w Spółdzielni Inwalidów, poddaje w wątpliwość ustaloną przez ZUS niepełnosprawność dopiero od 1994 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 3 pkt 20 i 21, art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r.,poz.1548),utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw na mocy, której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od spełnienia dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dalej organ II instancji podniósł, że B. M. ma ukończone [...] lat (ur. [...]r.) i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 18 października 2004 r. zaliczającego go do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzającego, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 lutego 1996 r., zaś niepełnosprawność datuje się od 1994 r. oraz orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] r. stwierdzającym, że całkowita niezdolność do pracy powstała przed 16. rokiem życia, a trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 1994 r. Organ uwzględniając ustawowe pojęcia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i znacznego stopnia niepełnosprawności stwierdził, że zebrany materiał dowodowy przesądza, iż brat wnioskodawcy legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, który jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1994 r., czyli od 40. roku życia, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy. Według organu, fakt stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy B. M., która istnieje przed 16. rokiem życia, nie ma znaczenia prawnego w sprawie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, skoro ustawa w art. 17 ust. 1 przesadza o tym aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki była w stopniu znacznym, a tymczasem do 40. roku życia brat strony był osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (art. 3 pkt 20 lit. b). W końcowej części uzasadnienia Kolegium zaznaczyło, że przepisy normujące kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem organy nie działają w ramach uznania administracyjnego i nie mogą uwzględniać żadnych okoliczności szczególnych. W. M. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Strona podniosła, że z uwagi na brak definicji użytego w art. 17 ust. 1b ustawy zwrotu "niepełnosprawności" należy, korzystając z reguł wykładni systemowej zewnętrznej, odwołać się do sposobu rozmienia tego pojęcia, który przyjęto w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych. Tak więc pod pojęciem niepełnosprawności należy rozumieć trwałą lub okresową niezdolność do wypełnienia ról społecznych z powodu trwałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy, która może wystąpić w stopniu lekkim, umiarkowanym i znacznym. W ocenie strony, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od powstania przed 18. lub 25. rokiem życia u osoby wymagającej opieki niepełnosprawność w stopniu znacznym to wyraźnie by to zaakcentował. A skoro tego nie uczynił to uznać należy, że użył go celowo w znaczeniu zdefiniowanym już w systemie prawa. Niewątpliwie w powyższym rozumieniu niepełnosprawność u B. M. powstała przed 16. rokiem życia, co wynika z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] r. oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r., tak więc dodatkowa przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy została spełniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się dnia 17 grudnia 2013 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, podtrzymał złożoną skargę, dodatkowo wskazując na treść orzeczenia TK z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego brata. Warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm. - zwana dalej "ustawą"), którego brzmienie obowiązujące w dacie orzekania przez organy, wynikało z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W wyniku tej nowelizacji przesłanki pozytywne, których łączne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uległy znacznej modyfikacji. W ust. 1 przewidziano, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy nie stanowiło brak spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie, lecz przesłanki wprowadzonej w art. 17 ust. 1b ustawy, która uzależnia możliwość przyznania świadczenia od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W myśl bowiem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie poza sporem jest prawidłowość ustaleń organów co do tego, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, u którego ta niepełnosprawność powstała przed 16. rokiem życia, zaś znaczny stopień niepełnosprawności w 40. roku życia. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączonym do akt administracyjnych sprawy, orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS nr [...] r. w sprawie ustalenia niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, z którymi to okolicznościami ustawodawca w art. 3 pkt 20 i 21 ustawy wiąże określenie umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności. Natomiast spór budzi ocena prawna dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w aspekcie wymagań określonych w art. 17 ust. 1b ustawy oraz sposób interpretacji tego przepisu co do zawartej w nim przesłanki daty powstania niepełnosprawności. Z uwagi na to, że wykładnia przepisu warunkuje prawidłowe jego zastosowanie w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się właśnie do tej kwestii. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji, prowadzi do wniosku, że według organów warunek zawarty w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy, a odnoszący się do osoby wymagającej opieki, należy odczytywać jako powstanie niepełnosprawności stopnia znacznego przed 18. rokiem życia lub 25. rokiem życia. Natomiast w ocenie skarżącego, użyty w tym przepisie zwrot "niepełnosprawność" należy interpretować szeroko zgodnie ze znaczeniem nadanym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a więc jako obejmujący wszelkie jego stopnie, w tym lekki, umiarkowany i znaczny. Sąd w tej mierze podziela stanowisko reprezentowane przez organy administracji publicznej, a nie przez skarżącego. Odkodowanie normy z art. 17 ust. 1b ustawy wymaga zastosowania wykładni systemowej, jednakże nie poprzez odniesienie się do definicji niepełnosprawności zawartej w innych aktach prawnych, lecz poprzez odniesienie się do uregulowań art. 17 znajdujących się w ustawie o świadczeniach rodzinnych, którego częścią jest omawiany ustęp. Przy ustalaniu znaczenia tekstu prawnego, czego nie dostrzega skarżący, nie można bowiem pomijać miejsca w jakim znajduje się przepis w danym akcie prawnym, skoro jego umiejscowienie nie wynika z przypadku lecz z racjonalnego działania prawodawcy. Zauważyć należy, że art. 17 ustawy reguluje całościowo kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ust. 1 zawarto ogólną zasadę, że świadczenie przysługuje w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności lub potwierdzoną stosownym orzeczeniem koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei ust. 1b ustawy przewiduje, jak sam przyznaje skarżący, dodatkowy wymóg względem osoby wymagającej opieki. Przy czym wymóg ten stanowi de facto doprecyzowanie kategorii osób wymagających opieki, w związku z opieką nad którą przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z tych też względów przesłanka podmiotowa z ust. 1b ustawy nie możne być odczytywana w oderwaniu od treści normatywnej ust. 1 ustawy. Zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku mowa jest o niepełnosprawności, zaś w ust. 1 o niepełnosprawności stopnia znacznego i niepełnosprawności orzeczonej wobec dziecka związanej ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skoro warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wyszczególnił w jednej jednostce redakcyjnej, tj. art. 17 ustawy, w której to ust. 1b stanowi doprecyzowanie wymogów z ust. 1, zatem pod zwrotem "niepełnosprawność" użytym w ust. 1b należy rozumieć niepełnosprawność, o której mowa w ust. 1 ustawy. Elementarne zasady wykładni każą bowiem uznać, że w przypadku gdy ustawodawca umieścił przepisy normujące przesłanki podmiotowe przyznania świadczenia w tej samej jednostce redakcyjnej (art.17), w której jednej przepis (ust.1b) stanowi konsekwencję i dopełnienie drugiego (ust.1), a nie określił w ustawie definicji zwrotu "niepełnosprawności", ani nie odwołał się do definicji zawartej w innej ustawie, zatem zwrot ten użyty w ust. 1b ustawy nie może być interpretowany samodzielnie w oderwaniu od kontekstu normy wynikającej z poprzedzającego go ust. 1. Tak więc brak jest podstaw, aby ust. 1b ustawy odczytywać inaczej aniżeli uzależnienie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność, o której mowa w ust. 1, u osoby wymagającej opieki (nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). W rezultacie także tożsamość regulowanej materii przesądza o tym, że ust. 1b ustawy dotyczy wskazanej w stosownym orzeczeniu powstania niepełnosprawności stopnia znacznego lub niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takiej wykładni nie sprzeciwia się konstytucyjna zasada opieki i ochrony nad osobą niepełnosprawną (art. 68 ust. 3 Konstytucji), która to znajduje odzwierciedlenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a jednocześnie nie prowadzi do pozbawienia osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pomocy ze strony najbliższych, skoro ustawodawca dla osób wymagających opieki, w stosunku do których niepełnosprawność stopnia znacznego nie powstała w warunkach określonych w art. 17 ust. 1b ustawy, przewidział możliwość ubiegania się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16 ustawy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego o warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie nowelizacji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, potwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS okoliczność powstania daty znacznego stopnia niepełnosprawności, słusznie doprowadziła organy do wniosku, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zasadnie uznały, że fakt legitymowania się przez brata skarżącego znacznym stopniem niepełnosprawności od 40. roku życia, pomimo powstania przed 16. rokiem życia niepełnosprawności stopnia umiarkowanego, przesądza o niespełnieniu przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy i w konsekwencji o braku podstaw do pozytywnego rozpoznania żądania skarżącego. Przy czym organy nie posiadają uprawnień do kwestionowania wskazanej w tym orzeczeniu daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji (tj. od 1994 r.), która to w sytuacji potwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy, jest równoznaczna z datą powstania znacznego stopnia niepełnosprawności. W świetle przedstawionego powyżej sposobu rozumienia art. 17 ust. 1b ustawy, nie budzi żadnych wątpliwości, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, iż całkowita niezdolność do pracy świadcząca o niepełnosprawności powstała przed 16. rokiem życia, skoro sama w sobie nie stanowi o niepełnosprawności stopnia znacznego, a jedynie umiarkowanego. Odnosząc się do przywołanego na rozprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 należy wskazać, że przedmiotem badania Trybunału były tylko przepisy intertemporalne, tj. art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Trybunał nie odnosił się do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skutkiem orzeczenia Trybunału, jak wynika z notatki umieszczonej na stronie TK, będzie zmiana prawa. A zatem w chwili obecnej ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Koszty należne pełnomocnikowi, w osobie radcy prawnego, zostały przyznane w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).