II SA/Sz 1066/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] I. stwierdza nieważność § [...] zaskarżonej uchwały, II orzeka, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § [...], nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr VII/37/2003 z dnia 20 maja 2003 roku opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 7 lipca 2003 roku, Nr 55, poz. 965 Rada Gminy K. zmieniła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. w obrębie ewidencyjnym R. W § 34 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przyjęła zapis, że "na obszarze objętym niniejszą uchwałą ustala się, jednorazową opłatę w wysokości 0% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Powyższy przepis w/w uchwały zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Prokurator Okręgowy w K. zarzucając Radzie Gminy K. rażące naruszenie przepisu art. 36 ust. 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.99.15.139 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż określona w tymże przepisie stawka procentowa może wynosić 0%. Powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142,1591 z późn. zm.) i art. 8, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej P.p.s.a) Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 w/w uchwały Rady Gminy K. z dnia 20 maja 2003 roku jako sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi podano, iż zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Cytowane przepisy statuują obowiązek ustalenia przez Radę Gminy stawki procentowej opłaty tzw. stawki planistycznej, pobieranej od właścicieli lub użytkowników wieczystych w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Wspomniany obowiązek, z uwagi na fakt, iż znajduje się w przepisach rangi ustawowej, ma moc bezwzględnie obowiązującą i tym samym jego spełnienie nie może zostać wyłączone mocą rozstrzygnięć organu stanowiącego gminy. Ustalenie przez radę gminy stawki procentowej w wysokości 0% powoduje, iż de facto właściciel lub użytkownik wieczysty, w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, będzie "zwolniony" z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości zbywanej nieruchomości na mocy powszechnie obowiązującej uchwały organu stanowiącego gminy. Bezprzedmiotowy byłby wówczas zapis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenie 0% stawki procentowej nie pozwoli na jej pobranie w żadnej wysokości. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyroku z dnia 6 września 2002 roku, sygn. akt II SA/Wr 1193/02/0SS 2003/1/15 i w wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 roku, sygn. akt IV S.A 889/97. W obu powyższych orzeczeniach wskazano, iż ustalenie stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowiło rażące naruszenie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Prokuratora Okręgowego skoro ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%) ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Rada Gminy w K. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż skarga Prokuratury o stwierdzenie nieważności § 34 Uchwały Rady Gminy nr VII/37/2003 z dnia 20 maja 2003r. opiera się nie na dosłownym brzmieniu art.36 ust.4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 z póź. zm/ ale na interpretacji tego przepisu. Trudno mówić o nieważności przepisu skoro o tym ma przesądzać jego interpretacja. Interpretacja może ulec zamianie w zależności od celu dla którego się jej dokonuje. Powołany wyżej przepis określił jedynie górną granicę opłaty. Ustalenie stawki procentowej opłaty należy do Rady Gminy. W sytuacji, gdy ustawodawca określił tylko górną granicę stawki procentowej opłaty to powstaje problem jej dolnej granicy. Skoro w sprawie występuje skala w której granicach Rada Gminy jest władna stawkę taką określić to matematyczne zero jest punktem początkowym skali. Takie określenie znajduje oparcie w słowniku języka polskiego. Orzecznictwo sądów administracyjnych dokonując interpretacji celowościowej przyjęło, iż stawka zerowa opłaty planistycznej nie może występować. Powstaje pytanie, jaka minimalna stawka opłaty planistycznej może być przyjęta w uchwale Rady Gminy aby była zgodna z taką interpretacją? Czy stawka procentowa opłaty w wysokości 0,1 % zgodna będzie z treścią przepisu i interpretacją celowościową dokonaną przez orzecznictwo. Ponieważ nie będzie to stawka zerowa, to w drodze żadnych z interpretacji nie może być kwestionowana. Jednakże przyjęcie takiej stawki czyni praktycznie nieopłacalnym ustalanie opłaty, bowiem koszty wyceny nieruchomości przekraczać będą dochód z opłaty. Żaden organ wykonawczy w takiej sytuacji nie będzie wydawał decyzji naliczającej opłatę planistyczną w wysokości 0,1 % bowiem działałby ze szkodą dla gminy. Ustawodawca dostrzegł niezręczność sformułowania treści art.36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. i dlatego w projekcie zmian tej ustawy przewidział inne rozstrzygnięcie opłaty planistycznej. Proponowana treść jest następująca: "4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość ,wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę wynoszącą 25 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie dotyczy nieruchomości będących własnością gminy. 4 a. W przypadku, gdy koszty związane z ustaleniem opłaty, o której mowa w ust.4 przekraczają wysokość tej opłaty, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może odstąpić od jej pobrania." Proponowana nowelizacja art.36 ust. 4 ustawy potwierdza stanowisko Rady Gminy, iż skarga Prokuratury oparta jest na jednej z możliwych interpretacji zapisu ustawy. Rada Gminy stoi na stanowisku, iż na podstawie jednej z możliwych i logicznych interpretacji przepisu nie można przesądzać o nieważności części uchwały podjętej na podstawie tego przepisu. Organ nadzoru, mając świadomość różnej interpretacji przepisu, nie zakwestionował spornego zapisu uchwały w trybie badania jej zgodności w przepisami prawa. Reprezentujący Gminę K. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym r.pr. S.K. powołał się nadto na treść § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), w którym stwierdza się, iż "ustalenia dotyczące stawek procentowych, stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 do 30% (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, iż uchwała nr VII/37/2003 Rady Gminy K., podjęta dnia 20 maja 2003r. powołuje się na przepisy obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga zarzuca niezgodność skarżonego § 34 w/w uchwały z przepisami art. 36 ust.3i w związku z art. 10 ust.3 tej właśnie ustawy (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.). Tymczasem w odpowiedzi na skargę Rada Gminy podnosi, iż zarzut skargi "opiera się nie na dosłownym brzmieniu art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale na interpretacji tego przepisu". W związku z powyższym cały wywód odpowiedzi na skargę uznać należy za nietrafny i nie odnoszący się do przedmiotu skargi. Dotyczy to również odwołania się pełnomocnika Rady Gminy do treści § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. nr 164, poz. 1587), który jest aktem wychowawczym do ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003r. i nie obowiązywał w dacie przyjęcia uchwały z dnia 20 maja 2003r. Powyższy przepis rozporządzenia w zakresie mówiącym o stawce 0% został zresztą uznany za wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok z 24 października 2006r. sygn. II OSK 1247/05, z dnia 3 października 2006r. sygn. II OSK 1041/06). Skarga natomiast okazała się zasadna, albowiem jej zarzuty i argumentacja okazały się trafne i odpowiadające utrwalonemu orzecznictwu sądowo-administracyjnego, czego reprezentujący Radę Gminy K. zresztą nie kwestionuje. Oprócz orzeczeń wskazanych w skardze Prokuratora Okręgowego można też przytoczyć w tym zakresie orzeczenia nowsze, jak chociażby wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006r. sygn. akt OSK 231/05/ (publ. LEX nr 196637). Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie jest trafna. Interpretacja, przyjmowana przez orzecznictwo sądowo-administracyjne nie jest "jedną z możliwych", lecz jedyną właściwą w prawidłowo przeprowadzonym procesie wykładni. Skoro ustawodawca w art. 10 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawarł sformułowanie "określa się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty o której mowa w art. 36 ust.3",natomiast w tym ostatnim przepisie użył wyrażenia "...wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to z wyrażeń tych jednoznacznie wynika, iż nie może to być stawka zerowa, gdyż taka stawka nie służy naliczeniu i pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust.3 w związku z art. 10 ust.3 ustawy. W związku z treścią odpowiedzi na skargę stwierdzić też należy, iż ustawodawca miał prawo zakładać racjonalność w działalności prawotwórczej organu stanowiącego gminy, tj. ustalenie stawki, o której mowa w art. 36 ust.3 ustawy, w takiej wysokości by koszty realizacji tego zapisu w uchwalanym przez rady gminy w planie zagospodarowania nie były wyższe od wpływów z tytułu opłaty planistycznej. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzec nieważność zakwestionowanego skargą § 34 uchwały Rady Gminy K. z dnia 20 maja 2003r. jako wydanego z istotnym naruszeniem art.36 ust.3 i 9 w związku z art. 10 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999r. Nr 15, poz. 139).