II SA/Sz 1066/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. N. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej A. N. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na kancelarię adwokacką, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...], nakazał A. N.D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. części obiektu budowlanego. A. N. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 85 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin w lokalu przy, oznaczonym nr [...], w którym nie doszło do zmiany użytkowania na datę wydania decyzji, mimo zgłoszonego przez stronę wniosku, oraz bezzasadną odmowę rozpoznania wniosku, w następstwie czego ustalono nieprawidłowy stan faktyczny, - art. 78 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu z oględzin lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...], mimo zgłoszonego przez stronę żądania, czym doszło do naruszenia prawa strony i co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem strona nie mogła dowodzić co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie sposobu użytkowania lokalu i jego wpływu na zmianę wymagań stawianych lokalom, - art. 123 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z oględzin z lokalu oznaczonego nr [..], mimo iż organ miał obowiązek wydać stosowne postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem uniemożliwiono stronie ponowne wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów, - art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej wymaganych ustawą elementów, a w szczególności nie zawiera ona rozstrzygnięcia faktycznego i prawnego, a ponadto nie wyjaśnia podstaw prawnych oraz nie przytacza przepisów prawa, oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona zarzuciła także skarżonemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych i oparcie decyzji na podstawie oględzin z dnia [...] oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż skarżąca dopuściła się zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, co wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, mimo że organ nie ustalił, iż na datę wydania decyzji lokal oznaczony nr [...] był użytkowany w sposób inny, aniżeli jego przeznaczenie. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 K.p.a. oraz art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie . W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w związku z odrębnym postępowaniem administracyjnym, w dniu 28 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie przeprowadził oględziny lokali oznaczonych numerami [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy. W toku oględzin stwierdzono, a następnie spisano do protokołu, cyt.: "Ww. wymieniony pokój [...] [wyraz nieczytelny], mieszkanie nr [...]użytkowane są jako kancelarie adwokackie (znajduje się tam mieszkanie, [wyraz nieczytelny], w trakcie oględzin [wyraz nieczytelny] był klient. Wykonano materiał zdjęciowy. Wg oświadczenia Pani A. D. określone powyżej mieszkanie ma w rzeczywistości numer ". Oględziny przeprowadzono w obecności A. N. D., która podpisała się pod protokołem z czynności. W toku oględzin wykonano fotografie wnętrza ww. lokali, oraz drzwi wejściowych do jednego z tych lokali, na których wisiała tabliczka informacyjna z napisem: " ". W toku dalszego postępowania organ powiatowy potwierdził na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, że lokal mieszkalny nr, w którym dokonano zamiany sposobu użytkowania, w rzeczywistości oznaczony jest numerem 4. W związku z powyższym, pismem z dnia 29 maja 2014 r., organ zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miasta - Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej z zapytaniem, czy w sprawie ww. zmiany sposobu użytkowania dokonane zostało stosowne zgłoszenie. Pismem z Urzędu Miasta - Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej z dnia [...]r., poinformowano organ powiatowy, że w ww. sprawie nie odnotowano zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania wskazanych lokali mieszkalnych, ani też decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej taką zmianę. Mając na względzie powyższe, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r., organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na kancelarię adwokacką. Postanowieniem z dnia [..]., zmienionym następnie kolejno postanowieniami: z dnia [..], z dnia [..] oraz z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie wstrzymał użytkowanie ww. lokalu mieszkalnego jako kancelarii adwokackich, oraz nałożył na A. N. D. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 stycznia 2015 r. dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w dniu 20 stycznia 2015 r., PINB przeprowadził dowód z przesłuchania A. N. D. W protokole z przesłuchania odnotowano, cyt.: "Pani A. N. D. oświadcza, że posiada umowę najmu na ww. lokal z kancelarią adwokacką M. K. oraz że lokal mieszkalny nr nadal użytkowany jest jako kancelaria adwokacka. Działalność ta została przeze mnie zgłoszona do Urzędu Miasta do opodatkowania podatkiem od nieruchomości i do Urzędu Skarbowego związku z czym płaci ona właściwy podatek. A. N. D. oświadcza, że w lokalu tym przebywa jedna osoba na pomieszczenie i nie zmieniły się parametry konstrukcyjne lokalu, a w stosunku do niej jako właściciela lokalu nie były prowadzone jakiekolwiek postępowania przez inspekcję pracy i inspekcję sanitarną. P. A. N. D. oświadcza, że postępowania przez ww. instytucje nie były prowadzone wobec osób zajmujących przedmiotowy lokal oraz oświadcza, że nie wie jakie dokumenty należałoby przedłożyć w związku ze wszczętym postępowaniem". Wobec nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. organ powiatowy poinformował strony, że w przeciągu 14 dni od doręczenia stronom tego zawiadomienia zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz że do tego czasu strony postępowania mają prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 24 lutego 2015 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika A. N. D. z wnioskiem o dokonanie oględzin przedmiotowego lokalu celem ustalenia dokonanych w nim zmian uzasadniających zmianę sposobu użytkowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znajdującej się w aktach sprawy nr [...] na okoliczność legalizacji jedynych robót budowlanych wykonanych w lokalu oraz braku zmiany sposobu użytkowania lokalu, w szczególności braku zmian jego konstrukcji. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany parametrów obu lokali, ani zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia, a roboty budowlane, tj. zamurowanie otworu drzwiowego między pokojem, a lokalem nr [...] były przedmiotem postępowania w sprawie o nr [..], zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze ww. ustalenia dotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. artykułu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, przy czym w zgłoszeniu tym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 -ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jednocześnie zgodnie z art. 71 a ust. 1 ww. ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ obligatoryjnie, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast zgodnie z ust. 4, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając na względzie powyższe, WINB stwierdził, że A. N. D., zaprzestając użytkowania lokalu mieszkalnego nr (wraz z przynależnym pom. nr) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zgodnie z jego przeznaczeniem mieszkalnym i rozpoczynając jego użytkowanie jako kancelarie adwokackie, podjęła w części obiektu budowlanego działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Lokal mieszkalny, o którym mowa w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został przekształcony w lokal użytkowy, o którym mowa w pkt 14 ww. paragrafu. Zgodnie natomiast z pkt 6 ww. paragrafu, budynek przeznaczony na potrzeby m.in. usług oraz budynek biurowy zaliczane są do tzw.: "budynków użyteczności publicznej". Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z § 209 ust. 2 ww. rozporządzenia, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: (...) - ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II (tj. odpowiednio: zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, oraz przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych); - ZL IV – mieszkalne. (...). Przekształcenie lokalu mieszkalnego w lokal użytkowy - biurowy, w którym wykonywane są usługi o charakterze użyteczności publicznej, wpływa na zmianę kategorii strefy pożarowej tej części budynku. WINB zwrócił uwagę również na pozostałe różnice w wymogach, jakie powinien spełniać lokal mieszkalny (np. przywołane przez organ I instancji wymagania w zakresie warunków technicznych, dotyczące: struktury pomieszczeń, wśród których powinno znaleźć się pomieszczenie kuchenne, łazienka, ustęp wydzielony lub w łazience, rozmiarów pomieszczeń i ich układu przestrzennego), w stosunku do wymogów, jakie powinien spełniać lokal biurowy (kancelaria prawna), będący zakładem pracy. Ponadto wraz z podjęciem w ww. lokalu działalności usługowej związanej z przyjmowaniem klientów, zmianie uległ również układ obciążeń użytkowych - w szczególności dotyczy to przebywających w budynku osób. Przy tym wzrost tych obciążeń dotyczy zarówno samego lokalu, jak i części wspólnych budynku, z których korzystają klienci kancelarii (takich jak np. klatka schodowa). Dlatego też zmiana sposobu użytkowania budynku musi zostać zgłoszona właściwemu organowi. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakt wydania przez PINB decyzji z dnia [..] nr [..], jest temu organowi znany z urzędu. Ponadto WINB nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 K.p.a. Wszelkie okoliczności niezbędne do wydania przez organ powiatowy decyzji kończącej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, tj. podjęcie w ww. lokalu działalności usługowej pod szyldem "", zostały już udowodnione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym w ramach uprzednich oględzin z dnia 28 maja 2014 r. (przeprowadzonych w obecności A. N. D.). Okoliczności rozpoczęcia ww. działalności nie kwestionuje również sama skarżąca. Organ odwoławczy wskazał również, że protokół z czynności kontrolnych stanowi materiał dowodowy, taki sam, jak inne dokumenty urzędowe, dlatego też powinien być spisany w sposób czytelny nie tylko dla organu, który go sporządził, ale również dla wszystkich stron oraz dla organów i sądów dokonujących kontroli poprawności prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2015 r. A. N. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2015 r., której zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w przedmiotowym lokalu doszło do wykonania jakichkolwiek robót budowalnych, które skutkowałby zmianą parametrów lokalu, oraz że doszło do zmiany przeznaczenia użytkowania lokalu, - błąd w ustaleniach faktycznych i ustalenie, iż w lokalu skarżącej jest prowadzona działalność w charakterze usług wyłącznie na podstawie oględzin z dnia 28 maja 2014 r., podczas gdy na dzień wydania decyzji organu I instancji jak i II instancji ww. działalność nie była prowadzona, jak również naruszenie: - art. 85 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieprzekazania jej do ponownego rozpoznania mimo, iż organ I Instancji w sposób nieuzasadniony nie przeprowadził oględzin w lokalu oznaczonym nr [..], chociaż strona podnosiła, iż nie doszło do zmiany użytkowania na datę wydania decyzji, mimo zgłoszonego przez stronę wniosku, oraz bezzasadną odmowę rozpoznania wniosku, w następstwie czego ustalono nieprawidłowy stan faktyczny, - art. 78 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieprzekazania jej do ponownego rozpoznania, mimo że organ I Instancji w sposób nieuzasadniony odmówił przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [..], mimo zgłoszonego przez stronę żądania, czym doszło do rażącego naruszenia prawa strony i co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem strona nie mogła dowodzić co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie sposobu użytkowania lokalu i jego wpływu na zmianę wymagań stawianych lokalom, - art. 123 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek niewydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z oględzin z lokalu przy oznaczonego nr [...], mimo iż organ I instancji miał obowiązek wydać stosowne postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem uniemożliwiono stronie ponowne wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, - art. 138 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, - art. 107 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieprzekazania jej do ponownego rozpoznania mimo, iż organ I Instancji wydał decyzję niezawierającą wymaganych ustawą elementów, a w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia faktycznego i prawnego, a ponadto nie wyjaśnia podstaw prawnych decyzji oraz nie przytacza przepisów prawa, oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wadliwe rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że w lokalu nr [..] przy doszło do zmiany warunków sposobu użytkowania wskazanego lokalu, tj. do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego, pracy warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości i rozkładu obciążeń, - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej w lokalu powoduje zmianę warunków użytkowania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd z urzędu postanowił przeprowadzić dowód z decyzji PINB z dnia [..], której organ odwoławczy nie dołączył do akt administracyjnych sprawy, stwierdzając, że jest mu ona znana z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na sądzie ciąży zatem obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [..]i pomieszczenia nr [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) na lokal użytkowy - biurowy. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy, należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, dokonać subsumcji, czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w doktrynie jednolicie wskazuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10, LEX nr 759952). W niniejszej sprawie organy zgodnie ustaliły i przyjęły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr i pomieszczenia nr w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokal użytkowy - biurowy. W odniesieniu do ustaleń poczynionych przez organy, a dotyczących poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu nr, należy uznać, że zostały one dokonane prawidłowo. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w tym z informacji uzyskanej z ewidencji gruntów i budynków, wynika bowiem bezspornie, że przedmiotowy lokal nr użytkowany był poprzednio jako lokal mieszkalny. Zastrzeżenia sądu wzbudziły natomiast ustalenia organów co do pierwotnego charakteru lokalu (pomieszczenia) nr. Z żadnego dokumentu nie wynika bowiem, jakoby lokal nr był poprzednio użytkowany jako lokal mieszkalny. Nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić na podstawie zebranych w sprawie dowodów, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu nr, a w konsekwencji nakazać skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, skoro, jak już wyżej wskazano, brak jest informacji na gruncie przedłożonych w sprawie dokumentów, czy lokal ten pełnił uprzednio funkcję mieszkalną, czy też był on w inny sposób użytkowany. Tego rodzaju ustalenia, zdaniem sądu, są niezbędne w celu wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zwrócić też trzeba uwagę na naruszającą prawo formę utrwalenia czynności procesowej jaką były oględziny przedmiotowego lokalu mieszkalnego Nr i pomieszczenia oznaczonego jako. Z czynności procesowej oględzin sporządza się protokół, do czego obliguje art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. Protokół ma na celu utrwalenie czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji w oparciu o nieczytelny protokół oględzin nie tylko narusza art. 87 § 1 i 2 pkt 3 K.p.a. oraz art. 85 § 1 Kpa, ale także skutkuje stwierdzeniem naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie był w stanie odczytać protokołu oględzin, który jednakowoż posłużył do dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie posłużyły się zatem nieprzydatnym dowodem dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, co w powiązaniu z brakiem wyjaśnienia przeznaczenia pomieszczenia oznaczonego nr stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Nie do zaakceptowania jest również, w kontekście art. 78 K.p.a., stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że jest mu z urzędu znana decyzja, co do której strona złożyła wniosek dowodowy, w sytuacji, gdy decyzji tej nie zamieszczono w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że w sprawie niniejszej organy nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń i nie przeprowadziły wymaganego postępowania w całości, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wyeliminowanie tych wad powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.