II SA/Sz 1072/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 5c i 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Energii z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego, obowiązującej od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. (M. P. z 2018 r., poz. 450), po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu 11 kwietnia 2018 r., orzekł o przyznaniu R. S. dodatku energetycznego na okres od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełnia przesłanki zawarte w ustawie Prawo energetyczne. R. S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o odniesienie się do przepisów art. 5c, art. 5d i art. 3 pkt 13c wprowadzonych do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r., w szczególności od kiedy prawnie obowiązują, kiedy zostały umieszczone w ustawie i jakie kwestie regulują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 13c i d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy Prawo energetyczne, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że w art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki do ogłoszenia, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej. W świetle powyższego upoważnienia Minister Gospodarki wydał obwieszczenie z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy podał dalej, że na podstawie art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, wysokość dodatku energetycznego w okresie od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi [...] zł/miesiąc. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 13c ustawy odbiorca wrażliwy energii elektrycznej - to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że R. S. spełnia wszystkie wymogi, dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny. R. S. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie skarżący sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy wydanie obwieszczenia Ministra Energii z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego jest zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 i czy art. 5 c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne zgodny jest z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący podniósł, że obwieszczenie Ministra Energii w sprawie wysokości dodatku energetycznego stanowi delikt konstytucyjny, tak samo jak i umieszczenie w ustawie Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r. art. 5c ust. 4. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności działalności organu administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu stała się decyzja orzekająca o przyznaniu R. S. dodatku energetycznego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Zasady przyznawania dodatku energetycznego regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, znowelizowanej ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 984), na mocy której to ustawy zmieniającej dodano do ustawy - Prawo energetyczne przepisy art. 5 "c", 5 "d", 5 "e" , 5 "f", 5 "g", określające przesłanki nabycia prawa do zryczałtowanego dodatku energetycznego. Z wyżej wymienionych przepisów wprost wynika, że dodatek energetyczny przysługuje tzw. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej (zdefiniowanemu, w dodanym do ustawy - Prawo energetyczne wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, punkcie 13 "c" słownika pojęć ustawy) i jest przyznawany w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Dodatek energetyczny jest wypłacany w okresach miesięcznych, do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku i miesięcznie stanowi on 1/12 kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii, na podstawie art. 5 "c" ust. 4 ustawy Prawo energetyczne. Jak wynika z akt sprawy skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu 30 grudnia 2014 r. i polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej i złożył stosowny wniosek w dniu 11 kwietnia 2018 r. o przyznanie ww. dodatku. W świetle powyższego, za prawidłowe uznać należy ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego. Wyjaśniając wątpliwości skarżącego w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą uregulowań tak samego Prawa energetycznego, jak i wydanego na jego podstawie obwieszczenia w sprawie wysokości dodatku energetycznego wskazać należy na kilka zagadnień. Po pierwsze, art. 5c ustawy Prawo energetyczne został wprowadzony do tej ustawy na mocy przywoływanej już noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Przepis ten jest częścią grupy unormowań socjalnych, ukierunkowanych na zwalczanie ubóstwa energetycznego (por. Komentarz do ustawy Prawo energetyczne, M. Gutowski, K. Smagieł, LEX 2016). Motyw 53 preambuły wskazanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy". Przepis art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 3 ust. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być więc ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 141). Z uwagi na powyższe, należy uznać, że przepis art. 5c i nast. stanowią implementację wskazywanej powyżej dyrektywy. Po drugie, przepis art. 33 noweli z dnia 26 lipca 2013 r. wprowadza szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych, choć stanowi on, że regulacje tego typu powinny być zawarte jedynie w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów, a w tym przypadku, projekt ustawy był projektem poselskim. W art. 33 wspomnianej noweli określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od 2014, a skończywszy na 2023 r. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Mechanizm ten zakłada, że gdy w pierwszym półroczu roku budżetowego wykorzystanie środków przeznaczonych na dodatki energetyczne na dany rok przekroczy 60%, wtedy w drugiej połowie tego roku wysokość wskaźnika procentowego określonego w art. 5c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne ulegnie obniżeniu o połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków (wyrażonym w procentach) w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60%. Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok. W przypadku obniżenia poziomu wskaźnika wysokość dodatku energetycznego jest ogłaszana przez Ministra Gospodarki w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Przepisy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków. Przenosząc powyższe na grunt wątpliwości skarżącego wskazać trzeba, iż jeżeli chodzi o obwieszczenie ministra właściwego ds. energii, o którym mowa w art. 5c ust. 4, to wymaga ono uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Przy czym obwieszczenie takie nie stanowi samoistnego źródła prawa, a jest wydawane celem wykonania zakładanego ustawą maksymalnego limitu wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne, z jednoczesnym ustaleniem mechanizmu określania jego wysokości oraz jej korygowania również na poziomie ustawowym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2607/16). Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego); obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. W świetle powyższych rozważań w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, zaznaczenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849), w tej sprawie jednak sąd takich wątpliwości nie ma. Podsumowując, wobec prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).