II SA/Sz 1072/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej również jako "u.p.b.", odstąpił od nałożenia na A. B., K. B. oraz M. B. obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości U., na działce nr [...] w obrębie M., usytuowanego przy granicy z działką nr [...] - po stwierdzeniu przez Wojewodę Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku garażowo- gospodarczego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że budynek garażowo-gospodarczy, usytuowany na działce nr [...] w U. , został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] lipca 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tego budynku na granicy z działkami nr [...] i [...]. Następnie Wojewoda Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdził nieważność ww. decyzji, z uwagi na brak dostępu tej działki do drogi publicznej, co stanowiło o rażącym naruszeniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Decyzja stwierdzająca nieważność została następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w dalszej kolejności stanowiła przedmiot postępowania sądowego i po oddaleniu skargi kasacyjnej A. B., na mocy wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1575/16, uzyskała z dniem 16 maja 2018 r. przymiot prawomocności. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie naprawcze, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w wyniku którego odstąpił od nałożenia na wskazane osoby obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją A. i E. C., właściciele działki sąsiedniej, złożyli od niej odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione odstąpienie od nałożenia na A. B., K. B. i M. B., obowiązku wykonania określonych czynności wobec budynku gospodarczo-garażowego. Ponadto odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, brak rzetelnego przeprowadzenia oględzin nieruchomości, brak analizy zgodności lokalizacji garażu z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz projektem budowlanym, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, jak też brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wniosków, jakie organ wyprowadził z zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stwierdzonej przez organ zgodności projektu budowlanego, z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz wykazania możliwości zachowania odległości określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019,r., poz. 1186 – j.t.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie naprawcze dotyczy sytuacji, w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do użytkowania, doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę było stwierdzenie, że w momencie jej wydania działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co uznano za rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Aktualnie dostęp działki nr [...] do drogi publicznej został ukształtowany w sensie faktycznym i prawnym, poprzez wyodrębnione działki drogowe o numerach [...] oraz [...]. W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 umożliwiający legalizację przeprowadzonych robót budowlanych, po wykonaniu przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Niemniej zdaniem organu badanie tej zgodności w postępowaniu naprawczym nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, bowiem wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu została wydana na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu II instancji skoro decyzja Wójta ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, zatem istniejący na przedmiotowej działce nr [...] budynek garażowo-gospodarczy nie może naruszać jej ustaleń. Organ I instancji, orzekając o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, powołał się na § 12 ust. 10 obecnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych – że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 - 9 (regulujących kwestie odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną) – nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Jednocześnie organ przyjął, że część działki budowlanej nr [...] (na odcinku gdzie przedmiotowy budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy) należy zakwalifikować jako działkę drogową, bowiem stanowi ona drogę konieczną dla właścicieli działki nr [...], jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] Tymczasem w ocenie organu odwoławczego powołane postanowienie sądu powszechnego nie zmienia statusu działki [...], na tym odcinku, która w jego ocenie stanowi w całości działkę budowlaną. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak ustalenia stanu faktycznego przedmiotowego budynku wskazując, że przewidziane na dzień 27 maja 2019 r. oględziny obiektu, z uwagi na nieobecność właścicieli, odbyły się w ograniczonym zakresie z terenu działek o numerach [...] i [...]. W tej sytuacji, w oparciu o cząstkowe pomiary budynku oraz na podstawie współrzędnych geodezyjnych - organ powiatowy dokonał analizy geometrii budynku i stwierdził, że wybudowany budynek został powiększony o około 0,8 m (na szerokości budynku). Tymczasem zdaniem organu odwoławczego uzyskane w ten sposób ustalenia stanu faktycznego nie są wystarczające, niezbędne jest bowiem przeprowadzenie kontroli budynku, jego parametrów, przeznaczenia, stanu technicznego. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny należy dokonać analizy zgodności obiektu z wydaną dla niego decyzją Wójta Gminy M. ustalającą warunki zabudowy, a także obowiązującymi w tamtym okresie warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo organ II instancji powołując się na znajdującą się w sprawie dokumentację fotograficzną ustalił, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzane są na sąsiednią działkę, co stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w związku z tym naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ uznał, że przeprowadzenie wskazanego dodatkowego postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, tj. zarówno przeprowadzenia oględzin, jak i uzupełnienia dokumentów, co wykracza poza ramy art. 136 k.p.a. Kwestionując zaskarżoną decyzję A. B. wniósł od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 oraz art. 77 k.p.a., a nadto art. 366 k.p.c. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej oraz art. 151 k.c. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ II instancji nie dostrzegł, że w istniejącym stanie prawnym to projektant obiektu i organ administracji budowlanej oceniali, czy zmiany dokonane w trakcie budowy budynku mają charakter istotny, zaś brak sprzeciwu po dokonaniu zgłoszenia o zakończeniu budowy ostatecznie sankcjonował sprawę. Wobec tego za niezrozumiałe uznał podważenie przez organ odwoławczy wymiarów obiektu dokonanych w oparciu o pomiar geodezyjny. Odnosząc się do kwestii odprowadzania wód opadowych z dachu budynku na działkę sąsiadów, wnoszący sprzeciw podniósł, że gdyby organ powiadomił go o zakresie postępowania wówczas mógłby wyjaśnić, że sprawa zapchania rury spustowej wyprowadzającej wodę z dachu budynku na działkę sąsiadów była przedmiotem postępowania sądowego, w wyniku którego uznano, że dokonane przez wnoszącego sprzeciw trwałe zatkanie tej rury i skierowanie wód opadowych na własną działkę w całości wyłącza wskazaną przez sąsiadów immisję. Podsumowując wnoszący sprzeciw stwierdził, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie wskazał jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 listopada 2019 r., stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu A. B. podniósł, że aż do 2006 roku działki sąsiednie o numerach [...] oraz [...] (aktualnie [...] i [...]) nie były działkami budowlanymi, lecz rolnymi. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń powołał pismo Starosty [...] z dnia 4 listopada 2019 r. wraz z decyzją tego organu z dnia 8 lutego 2006 r., stwierdzającą wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących działki nr [...] oraz [...] położonych w Mielnie. Odnosząc się do powołanych argumentów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r. podniósł, że przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku jednoznacznie wskazują, że nie dotyczą one sytuowania budynków "od granicy z sąsiednią działką budowlaną", jak wskazuje skarżący, lecz określały wymogi ogólne dotyczące sytuowania budynków od granicy z sąsiednimi działkami, zatem charakter działki sąsiedniej, jak i jej przeznaczenie nie miały znaczenia. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2020 r. A. B. wskazał, że wniósł do sądu skargę, a nie sprzeciw. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podkreślając przy tym, że wszystkie wymienione przez organ dokumenty formalne wskazujące na parametry budynku znajdują się w aktach sprawy, dlatego za niezrozumiałe uznał żądanie tych dokumentów przez organ odwoławczy. Przy czym powołując się na treść przepisu art. 136 k.p.a. uznał, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w oparciu o posiadane dokumenty. Ponadto podniósł, że organ II instancji nie powiadomił go o zakończeniu postępowania, co w rezultacie uniemożliwiło mu powołanie dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż samo nazwanie pisma procesowego skargą nie zmienia jego charakteru. Skoro bowiem ustawodawca w określonych przypadkach dopuszcza wniesienie określonego środka zaskarżenia, przewidując tryb i termin jego wniesienia, to oznacza, że rozstrzygnięcie organu może być zaskarżone jedynie w tym trybie i w terminie przewidzianym przepisami. Trafnie zatem organ w niniejszej sprawie wniósł odpowiedź na sprzeciw, skoro od jego rozstrzygnięcia przysługiwał stronie sprzeciw. Dalej wyjaśnić należy, że uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, które co do zasady powinno być rozstrzygnięciem merytorycznym. W art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady stanowiąc, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury w taki sposób, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W innych przypadkach k.p.a., wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W badanej sprawie organ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że na skutek naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności dotyczy to, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzonych pomiarów spornego budynku i ustalenia, czy jego wymiary i usytuowanie w znaczący sposób odbiegają od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, obowiązującymi w tamtym okresie. Organ wskazał także na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o oryginały dokumentów związanych z realizacją budynku i oddania go do użytkowania, wyjaśniając, że w aktach sprawy znajdują się jedynie ich nieuwierzytelnione kserokopie. Z kolei wnoszący sprzeciw wywodził, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i w jego ocenie nie było podstaw do jej uchylenia. Ewentualne braki postępowania powinny zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionego sprzeciwu wskazać należy, że postępowanie w badanej sprawie jest następstwem wyeliminowania z obiegu prawnego (stwierdzenia nieważności), decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku. Poza sporem pozostaje, iż budynek ten został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, ale z racji tego, iż decyzji tej w obrocie prawnym już nie ma, trafnie uznano, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W badanej sprawie, dla inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, przy czym decyzja ta nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności. Zatem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznaczać będzie w tym przypadku ustalenie, czy poszczególne parametry budynku i jego usytuowanie odpowiadają ustalonym w tej decyzji warunkom, a także obowiązującym w dacie jej wydania przepisom w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do tych bowiem przepisów decyzja o warunkach zabudowy z dnia 7 czerwca 1999 r. się odwołuje. Nie ulega wątpliwości, że fundamentalne znaczenie dla określenia zakresu obowiązków strony w postępowaniu legalizacyjnym będzie miało prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w odniesieniu do charakterystycznych parametrów budynku, jak i jego usytuowania. Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy na fakt, iż zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (j. t. Dz.U. Nr 15, poz. 140), obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczono sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (4 m dla ściany z oknami i 3 m dla ściany bez okien), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Z przywołanej regulacji wynika, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania warunków zabudowy dla budynku garażowo – gospodarczego w U. na działce nr [...], dopuszczalne było jego posadowienie bądź bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], bądź w odległości 1,5 m od tej granicy. Ustalenie posadowienia spornego budynku względem granicy działki ma więc istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy warunki, o których mowa w przywołanym przepisie zostały spełnione. Szczególnie w kontekście podniesionej przez organ I instancji w uzasadnieniu jego decyzji okoliczności, iż z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że sporny budynek usytuowany jest w pewnym oddaleniu od granicy działki. Należy zatem przyznać rację organowi odwoławczemu, iż w tych okolicznościach zwymiarowanie budynku i jego położenia wyłącznie w oparciu o cząstkowe pomiary i współrzędne geodezyjne jest niewystarczające. Trafnie zatem organ ten zalecił, aby w toku dalszego postępowania przeprowadzona została kontrola budynku, jego parametrów, przeznaczenia i stanu technicznego, a następnie, aby ustalenia te zostały odniesione do decyzji o warunkach zabudowy i obowiązujących w dacie jej wydania przepisów techniczno-budowlanych. Od ustaleń tych będzie niewątpliwie zależało, czy w postępowaniu legalizacyjnym konieczne będzie nałożenie na wnoszącego sprzeciw obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., czy też – z uwagi na to, że usytuowanie budynku i jego parametry odpowiadają ustalonym warunkom zabudowy i przepisom techniczno-budowlanym, nałożenie tych obowiązków okaże się zbędne. Należy również przyznać organowi odwoławczemu rację, iż ustalenie stanu faktycznego w kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestiach winno się opierać o oryginały dokumentów, bądź ich uwierzytelnione kopie, czego w niniejszej sprawie zaniechano, bowiem w aktach organu I instancji znajdują się jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie. Sąd podzielił również zapatrywanie, iż uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, ze względu na jego zakres naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie oględzin spornego budynku i uzupełnienie dokumentów w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem istoty sprawy, a od wykonania tych czynności i poczynionych ustaleń uzależniona jest treść rozstrzygnięcia. Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy pozbawiłoby strony możliwości złożenia odwołania, w przypadku, gdyby ustalony po przeprowadzeniu oględzin i uzupełnieniu dokumentów stan faktyczny okazał się odmienny od dotychczas ustalonego. Zdaniem sądu, świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co z kolei prowadzi do wniosku, że ziściły się przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.