II SA/Sz 1075/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), dalej: "u.g.n." oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej k.p.a. Starosta po rozpatrzeniu wniosku Sieci Elektroenergetycznych,: 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie M. gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zapisanych w księdze wieczystej numer [...], stanowiących współwłasność ustawową majątkową małżeńską M. S. S. oraz B. G. S., poprzez zezwolenie Sieciom Elektroenergetycznym, na realizację inwestycji celu publicznego polegającego na udzieleniu inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], wskazując, iż powierzchnia zajęcia (ograniczenia) nieruchomości dla działki: - nr [...] - wynosi [...] ha, szerokość pasa technicznego - 50 m - zgodnie z treścią załącznika mapowego nr 1 stanowiącego integralną część decyzji, - nr [...] - wynosi [...] ha, szerokość pasa technicznego - 50 m - zgodnie z treścią załącznika mapowego nr 2 stanowiącego integralną część decyzji, 2. stwierdził, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu w celu uzyskania decyzji na zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania i eksploatacji linii oraz obejmuje zakaz zabudowy i sadzenia drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 metry wysokości w strefie kontrolowanej linii energetycznej.  3. zobowiązał Sieci Elektroenergetyczne (...), do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu na niej prac o których mowa w punkcie 1 decyzji. 4. zobowiązał Sieci Elektroenergetyczne (...), do wcześniejszego zawiadomienia właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac. 5. stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. 6. zobowiązał właścicieli do udostępnienia ww. nieruchomości dla czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w celu utrzymania prawidłowej eksploatacji linii. 7. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta przedstawił przebieg postępowania, wskazując, że wnioskiem z dnia 05 kwietnia 2016 r., działający w imieniu Sieci Elektroenergetycznych B. A. wystąpił do Starosty o wydanie w trybie art. 124 u.g.n., decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, określając opisany wyżej zakres ograniczenia. Do wniosku dołączył dokumenty z rokowań w postaci pism wnioskodawcy z dnia 03.09.2015 r. i z 30.03.2016 r. skierowanych do B. S. i M.S. z informacją o planowanej inwestycji oraz propozycją wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz obniżenia wartości nieruchomości. Ponadto zwrócił się o nadanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z opisywanej nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem społecznym, wymagającym jak najszybszej realizacji zamierzenia w celu wykonania nowego odcinka linii elektroenergetycznej 220 kV [...] tj. prac zmierzających do poprawy funkcjonowania przesyłu oraz zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej. Do wniosku przedłożył list intencyjny podpisanym.in. pomiędzy Sieciami Elektroenergetycznymi a Wojewodą, Gminą Miastem S., Powiatem G., Miastem i Gminą G., Miastem i Gminą S., w którym strony stwierdzają potrzebę rozbudowy i modernizacji elektroenergetycznych stacji i linii przesyłowych na terenie północno-zachodniej Polski. Realizowane inwestycje będą sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi wszystkich gmin i powiatów, poprawią zaopatrzenie w energię elektryczną mieszkańców i odbiorców na terenie województwa oraz stworzą korzystne warunki do realizacji nowych inwestycji. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku w oparciu o przytoczone przepisy art. 124 ust. 1,3 i 4 u.g.n., albowiem zamierzona inwestycja spełnia wymogi celu publicznego tj. art. 6 ust 2 u.g.n. Dnia 30 czerwca 2015 r. podjęta została uchwała Rady Miejskiej w S. Nr V/50/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy pod przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej.  Z analizy przedstawionych dokumentów, wynika że inwestor podjął rokowania w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości i że zgody tej nie otrzymał. W tych okolicznościach należy uznać, że zostały wyczerpane przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną uwzględnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi art. 108 k.p.a. Argumenty wskazane we wniosku dowodzą, że nadanie rygoru jest niezbędne z uwagi na interes społeczny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł działający w imieniu M. S. profesjonalny pełnomocnik, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., oraz uwzględnienie jedynie interesu inwestora, poprzez nieprecyzyjne wskazanie okresu zajęcia nieruchomości, co powoduje nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Zwróciła także uwagę na fakt, iż M. S. złożył wniosek o udział w programie rolnośrodowiskowym, co dodatkowo powoduje uniemożliwienie korzystania z nieruchomości oraz ogranicza jego udział w tym programie. Nadto w uzasadnieniu organ nie wykazał aby realizacja inwestycji była niezbędna ze względu na ochronę życia ludzkiego bądź zdrowia, albo też dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Wskazała też, że M. i B. S. nie są przeciwni realizacji inwestycji, niemniej zaproponowane wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz obniżenia wartości nieruchomości obciążonej linią elektroenergetyczną jest rażąco niskie i nie rekompensuje wszystkich strat. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 – 6 u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko i wyrażoną w decyzji ocenę prawną. Wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane zostało z uwagi na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że takim celem m.in. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podstawą wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie jest uprzednie przeprowadzenie rokowań między inwestorem, a właścicielami nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia rokowania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09 wskazuje, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, na etapie zarówno przed złożeniem wniosku, jak również po wezwaniu organu I instancji do jego uzupełnienia, strony postępowania prowadziły rokowania, udokumentowane w aktach sprawy. Pismem z 3 września 2015 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na realizację ww. inwestycji, poprzez zaproponowanie zawarcia umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem ma być udzielenie zgody do prawa do dysponowania działkami nr [...] na cele budowlane. Ponadto inwestor zaproponował właścicielom zawarcie umowy ustanowienia służebności przesyłu; w formie aktu notarialnego za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł za działkę nr [...] i [...] zł za działkę nr [...]. W załączeniu do ww. pisma inwestor przedstawił operat szacunkowy określający szczegółową metodologię wyceny wartości służebności, mapę z przebiegiem linii elektroenergetycznej, stosowne pełnomocnictwo, wzory umów cywilnoprawnych oraz harmonogram prac. Pismem z 3 września 2015 r. B. A. ponowił próbę uzyskania zgody i zawarcia porozumienia w kwestii cywilnego uregulowania sprawy. Powyższa korespondencja została wysłana do właścicieli listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem jej doręczenia. Państwo M. i B. S. nie odpowiedzieli na żadne z ww. pism w ustalonym przez inwestora terminie, w związku z powyższym B. A.– jako pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. W tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – spełniony został warunek wydania decyzji wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. Ustosunkowując się do innych zarzutów, zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że podziela argumentację odnoszącą się do braku należytego uzasadnienia nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego postanowieniem z [...] r., znak: [...] wstrzymał jej wykonanie. Wskazał też, że osnowa decyzji organu I instancji zawiera szczegółowe ograniczenie zakresu uszczuplenia władztwa do nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...]. Ponadto decyzja zawiera załącznik graficzny w postaci mapy określającej wszelkie niezbędne informacje dotyczące przedmiotu ograniczenia prawa własności. Przebieg kabla wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Starosty zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, ponieważ wskazuje podstawę prawną wydanej decyzji, a także wyjaśnia przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, inwestor kierował się zasadą jak najmniejszej uciążliwości dla zajętych nieruchomości, które w przeważającej części łąki i rowy, oraz są niezabudowane. Na zachodniej granicy działki nr [...], obszar zajęty pasem technologicznym obejmuje część gruntów rolnych, natomiast obszar zajęcia działki nr [...] obejmuje wyłącznie nieużytki. Ustosunkowując się z kolei do uczestnictwa M. S. w programie rolno- środowiskowym, organ wyjaśnił, że 25 lipca 2016 r. została dołączona do akt sprawy dokumentacja zawierająca pismo Agencji [...] z [...] r., a także z [...] r., w których wskazano, że w razie zadeklarowania działki do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego rolnik zachowuje prawo do uzyskania płatności do gruntów rolnych, których dotyczyło działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w związku z czym nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach. Agencja wskazała też, że realizacja inwestycji celu publicznego pt. "Budowa linii 220 kV relacji [...] może być uznana za przypadek siły wyższej.  Realizacja napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] jest nadto zgodna z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr Y/50/15 Rady Miejskiej z 30 czerwca 2015 r. Ponadto, zgodnie z Załącznikiem Nr 4 do ww. Uchwały realizacja tej inwestycji będzie przebiegać zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. prawo budowlane, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawą o ochronie przyrody i ustawą o ochronie środowiska. Sieci Elektroenergetyczne posiadają koncesję do 2030 r. m. in. na dystrybucję energii elektrycznej oraz przesył i wytwarzanie tej energii (www.bip.ure.gov.pl.) W kwestii wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 129 ust 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu po zrealizowaniu inwestycji, wobec czego wszelkie poniesione przez właściciela szkody zostaną uwzględnione w odrębnym postępowaniu, natomiast wyceny szkód dokona powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy. Powyższą decyzję M. S. i B. S. zaskarżyli osobiście skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wydanie uzasadnienia decyzji z brakami uniemożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę oraz błędne ustalenie stron w postępowaniu, co uniemożliwiło właściwym stronom czynny udział w postępowaniu, skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej; 2. art. 124 ust. 1-6 u.gn. poprzez błędną jego a tym samym niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji lub o merytoryczne rozpoznanie sprawy, oraz na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 lub art. 61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiła wadliwa subsumcja stanu faktycznego do wskazanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podnieśli też, iż między nimi, a inwestorem nadal trwają negocjacje w celu ustalenia warunków udostępnienia nieruchomości, dlatego wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego bądź odroczenie rozprawy sądowej celem umożliwienia stronom uzgodnienia warunków udostępnienia nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.). Dokonana w oparciu o powyższe kryteria kontrola zaskarżonego aktu nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Analiza stanu faktycznego, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia przesłanek faktycznych i prawnych do zastosowania przez Starostę art. 124 u.g.n., upoważniającego ten organ do ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 6 u.g.n. zaś strony nie doszły do porozumienia co do warunków udostępnienia inwestorowi inwestycji celu publicznego nieruchomości lub określonej jej części w celu przyznania mu prawa do dysponowania tą nieruchomością na cel realizacji tej inwestycji. Warunkiem wystarczającym do takiej ingerencji organu jest ustalenie, spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 124 ust.1 u.g.n. z jednoczesnym stwierdzeniem przesłanki z ust. 3 tego przepisu, tj. braku zgodnego ustalenia warunków takiego udostępnienia nieruchomości inwestorowi w drodze rokowań. Jak trafnie stwierdzają organy obu instancji przepisy nie określają kryteriów ani zasad prowadzenia negocjacji (rokowań). W tej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, wyrażone m.in. w przytoczonym przez organ wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09, iż wystarczające do takiego ustalenia jest gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. a właściciel na warunki te zgody nie wyraził i nie zgodził się na udostępnienie nieruchomości na określone w art. 124 u.g.n. cele budowlane. Z akt sprawy niespornie wynika, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji organ miał wszelkie podstawy do przyjęcia, że rokowania pomiędzy inwestorem a skarżącymi nie przyniosły rezultatu, albowiem właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli pozytywnie na zaproponowane przez inwestora, w pismach z dnia 3 września 2015 r. oraz 30 marca 2016 r. warunki finansowe. Propozycje te obejmowały zarówno warunki służebności przesyłu, (co nie spełniałoby warunku ust. 124 ust. 3), ale - co istotne - także warunku odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanego wykonywaniem planowanych prac. Nieprzyjęcie przez właścicieli nieruchomości propozycji inwestora w tym zakresie oznacza brak zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji wobec spełnienia przez inwestora pozostałych warunków z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta zasadnie uznał, iż zaistniała przesłanka do zastosowania jego dyspozycji. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż nadal prowadzą oni z dystrybutorem energii elektrycznej (inwestorem) rozmowy w tej kwestii, a w szczególności co do warunków służebności przesyłu są zatem bez znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w aspekcie wymogów art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd bada bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji. Negocjacje te mogą doprowadzić do porozumienia, w przeciwnym wypadku decyzję odszkodowawczą wyda Starosta w trybie art. 129 ust.1 i ust.5 w zw. z art. 128 ust.1 i 4 u.g.n. zaś warunki służebności przesyłu może ustalić sąd powszechny. Wbrew twierdzeniom skarżących realizacja napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr V/50/15 Rady Miejskiej z 30 czerwca 2015 r. Zgodnie z załącznikiem Nr 4 do ww. Uchwały realizacja tej inwestycji ma przebiegać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawą o ochronie przyrody i ustawą o ochronie środowiska. Sieci Elektroenergetyczne posiadają koncesję do 2030 r. m.in. na dystrybucję energii elektrycznej oraz przesył i wytwarzanie tej energii, zatem są uprawnionym inwestorem opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Prowadzona pomiędzy stronami postępowania korespondencja wyczerpuje obowiązek przeprowadzenia rokowań. Sąd podziela również stanowisko organu, iż inwestor kierował się zasadą jak najmniejszego stopnia uciążliwości zajęcia nieruchomości. Podnoszone zaś przez skarżącego na rozprawie kwestie, iż na jego nieruchomości usytuowane są też inne przewody (gazowe, wodociągowe) pozostają bowiem poza granicami niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w oparciu o art.151 p.p.s.a.