II SA/Sz 1076/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na zarządzenie Burmistrza C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w C. oddala skargę. E. D. złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na zarządzenie Burmistrza C. z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z pismem matki ucznia Szkoły Podstawowej ZPO w C., zgłaszającym nieprawidłowości w pracy szkoły, dotyczące pracy nauczyciela matematyki, Kuratorium Oświaty w S. w dniu [...] r. przeprowadziło w placówce kontrolę doraźną. Zakresem kontroli objęto higienę pracy ucznia i nadzoru pedagogicznego nad nauczycielem matematyki w Szkole Podstawowej w Zespole Placówek Oświatowych im. [...]. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół kontroli doraźnej nr [...]. We wnioskach wskazano, że pomimo spadku wyników kształcenia szkoła nie podejmuje się opracowania kompleksowego programu swojej pracy, dyrektor wykonując czynności w ramach pełnionego nadzoru pedagogicznego nie stwierdza nieprawidłowości w wykonywaniu zadań przez nauczycieli, mimo że stwierdza niezadowalające osiągnięcia uczniów, nie inicjuje modyfikacji działań zmierzających do poprawy wyników nauczania. Nadto stwierdzono uchybienia w zakresie informowania rodziców o przedmiotowych systemach oceniania, a także w zakresie realizacji zajęć dydaktycznych przez większość nauczycieli w ciągu 4 dni w tygodniu (wbrew zapisom Karty Nauczyciela), co ogranicza możliwość opracowania higienicznego tygodniowego planu lekcji dla uczniów. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami zalecono podjęcie szeregu działań naprawczych. Na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "u.s.o." polecono opracować program i harmonogram poprawy efektywności kształcenia. Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w C. – E. D. została pouczona o tym, że w terminie 7 dni od otrzymania protokołu kontroli może zgłosić do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemne, umotywowane zastrzeżenia do ustaleń w nim zawartych. W pouczeniu wskazano, że w przypadku braku umotywowanych zastrzeżeń należy poinformować w ciągu 30 dni Kuratora Oświaty o sposobie wykonania uwag, wniosków i zaleceń. Protokół został skarżącej doręczony w dniu 31 marca 2015 r. Pismem z dnia [...] r. skarżąca poinformowała Kuratorium Oświaty w S. jakie działania zamierza podjąć w związku z zaleceniami zawartymi w protokole kontroli. W odpowiedzi na to pismo Kurator Oświaty zobowiązał skarżącą do niezwłocznego wykonania zaleceń. Kurator podkreślił, że zalecenia nie wymagają długoterminowego planowania, a informacja, którą zobowiązana jest przesłać w terminie 30 dni od ich otrzymania, dotyczy sposobu ich wykonania, a nie planowania do realizacji w kolejnym roku szkolnym. W dniu [...] r. E. D. skierowała do Kuratorium Oświaty w S. pismo, którym poinformowała o działaniach podjętych zgodnie z zaleceniami zawartymi w protokole kontroli doraźnej jak również wskazała, że opracowano program i harmonogram poprawy efektywności kształcenia, który został zatwierdzony przez radę pedagogiczną i wcielony w życie z dniem zatwierdzenia. Na piśmie widnieje adnotacja, z której wynika, że "uzgodniono telefonicznie, iż opracowany program i harmonogram efektywności kształcenia, o którym pisze się w piśmie zostanie dostarczony do urzędu". Pismem z dnia 7 maja 2015 r. Dyrektor Wydziału Nadzoru Pedagogicznego Kuratorium Oświaty w S. zwrócił się do Burmistrza C. o informację, czy dyrektor szkoły uzgadniał z organem prowadzącym opracowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia w myśl art. 34 ust. 2 u.s.o. W odpowiedzi na pismo Burmistrz C. poinformował Kuratora Oświaty, że o opracowaniu programu dowiedział się z pisma z dnia 30 kwietnia 2015 r., które skarżąca skierowała do Kuratorium. Z pisma wynika także, że program i harmonogram zostały zatwierdzone na posiedzeniu rady pedagogicznej w dniu [..] r. i wcielone w życie z dniem zatwierdzenia, uzyskały także w dniu [...] r. pozytywną opinię rady rodziców, niemniej jednak odbyło się to bez żadnego uzgodnienia z organem prowadzącym. W dniu [...] Kurator Oświaty w S., na podstawie art. 34 ust. 2a u.s.o., złożył do Burmistrza C. wniosek o odwołanie E. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w C., z końcem roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Z uzasadnienia wniosku wynika, że pomimo zobowiązania do sporządzenia programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia skarżąca nie przekazała go do organu nadzoru pedagogicznego, nie uzgodniła dokumentu z organem prowadzącym, a nadto wdrożyła program bez akceptacji organu nadzoru pedagogicznego terminów określonych w harmonogramie. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] r. Burmistrz C. odwołał E. D. z funkcji Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w C. z końcem roku szkolnego, bez wypowiedzenia tj. z dniem 31 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ przytoczył wskazane we wniosku Kuratora Oświaty przyczyny odwołania, wskazując jednocześnie, że wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego. E. D. pismem z dnia [..] r. wezwała Burmistrza C. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. E. D. podniosła zarzuty naruszenia: - ustawy o systemie oświaty poprzez przywołanie błędnej podstawy prawnej; - art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania; - art. 34 ust. 2a u.s.o. poprzez uznanie, że Burmistrz Gminy C. przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia był związany wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny – Kuratora Oświaty w S. i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Burmistrz Gminy C. nie ma obowiązku prawidłowego uzasadnienia zarządzenia jak również pouczenia o możliwości, terminie i sposobie jego zaskarżenia. Skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie obszernie uzasadniając z jakich względów zaskarżony akt odpowiada prawu. Przede wszystkim organ podtrzymał stanowisko, iż był związany wnioskiem Kuratora Oświaty w S., nadto wskazał, że program i harmonogram poprawy efektywności kształcenia został mu przekazany dopiero w miesiącu maju 2015 r., a więc po upływie terminu do jego sporządzenia, określonego w protokole kontroli. W ocenie organu skarżąca dopuściła się trzech uchybień: opracowała program i harmonogram samodzielnie, bez akceptacji organu prowadzącego, wprowadziła w życie program i harmonogram samodzielnie, bez akceptacji organu sprawującego nadzór pedagogiczny, nie przekazała opracowanego programu i harmonogramu do Kuratorium Oświaty w terminie. Na rozprawie przed sądem skarżąca podniosła, że na posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu [...] r. obecny był burmistrz i wiceburmistrz, którzy nie wnosili do harmonogramu żadnych zastrzeżeń. Na tę okoliczność został sporządzony protokół, którym skarżąca nie dysponuje. Skarżąca oświadczyła także, że nie pamięta, czy burmistrz otrzymał przed posiedzeniem egzemplarz programu. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i oświadczył, że nie był obecny przy uzgadnianiu harmonogramu ani też w trakcie głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności zaskarżonego zarządzenia wykazała, że nie narusza ono prawa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Nie potwierdził się zarzut przywołania błędnej podstawy prawnej wskazanej jako podstawa odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Burmistrz C. jako podstawę wydania zarządzenia wskazał art. 38 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Analiza akt administracyjnych, w szczególności złożonego przez Kuratora Oświaty w S. pisma zawierającego żądanie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, jak również uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia prowadzi do wniosku, że przyjęte jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy zostały wskazane prawidłowo. Materialnoprawną podstawę zarządzenia stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1c u.s.o.., który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 2a u.s.o. jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 1 u.s.o. jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny (art. 34 ust. 2 u.s.o.). W niniejszej sprawie, na skutek przeprowadzenia kontroli doraźnej, organ nadzoru pedagogicznego polecił dyrektorowi placówki opracowanie, na podstawie art. 34 ust. 2 u.s.o., programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia. Zgodnie z pouczeniem zawartym w końcowej części protokołu, skarżąca, w przypadku braku umotywowanych zastrzeżeń, powinna w ciągu 30 dni poinformować Kuratora Oświaty o sposobie wykonania uwag, wniosków i zaleceń zawartych w protokole. Z akt wynika, że skarżąca zastrzeżeń do protokołu nie składała, a zatem ostatni dzień do wykonania nałożonych w protokole obowiązków upływał 30 kwietnia 2015 r. Zatem do tego dnia skarżąca zobowiązana była między innymi opracować program i harmonogram poprawy efektywności kształcenia. Dokument ten, zgodnie z art. 34 ust. 2 u.s.o. powinien zostać opracowany w uzgodnieniu z organem prowadzącym szkołę. Przepis nie precyzuje co prawda na czym polegać ma uzgodnienie – czy powinno oznaczać wspólne opracowanie programu, czy też sporządzenie programu samodzielnie przez dyrektora szkoły, a następnie przekazanie projektu dokumentu organowi prowadzącemu celem akceptacji. Wobec braku jednoznacznego określenia należy zatem uznać, że obie formy uzgodnienia są dopuszczalne. Nie ulega jednak wątpliwości, że dopóki uzgodnienie nie nastąpi opracowany dokument jest jedynie projektem. Dopiero uzgodnienie z właściwym organem przesądza o jego sporządzeniu w rozumieniu art. 34 ust. 2 u.s.o. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że projekt programu i harmonogramu poprawy jakości kształcenia nie został przekazany organowi prowadzącemu celem uzgodnienia przed terminem określonym w protokole kontroli doraźnej. Został on sporządzony przez dyrektora szkoły, a następnie zatwierdzony przez radę pedagogiczną na posiedzeniu w dniu [...] r. Skarżąca wdrożyła program do realizacji bez uprzedniego przekazania go również organowi nadzoru pedagogicznego pomimo tego, że wdrożenie programu powinno poprzedzać, stosownie do art. 34 ust. 2 u.s.o., zaakceptowanie przez ten organ terminów realizacji programu określonych w harmonogramie oraz uwzględnienie zgłoszonych uwag i wniosków. Oznaczać to może, w ocenie sądu, że skarżąca bądź nie dość wnikliwie zapoznała się regulacjami dotyczącymi sporządzenia programu i harmonogramu poprawy jakości kształcenia i jego wdrożenia, bądź nie doceniła ich wagi i znaczenia. Poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje bowiem, że obowiązkiem skarżącej było uzgodnienie dokumentu z Burmistrzem C., przy czym powinno to nastąpić przed upływem terminu wskazanego w protokole. Następnie dokument ten powinien zostać przekazany organowi nadzoru pedagogicznego. Wdrożenie programu i harmonogramu powinno nastąpić dopiero po zaakceptowaniu terminów przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny i uwzględnieniu uwag i wniosków zgłoszonych przez ten organ. W konsekwencji uprawnionym było stanowisko Kuratora Oświaty w S., że doszło do naruszenia art. 34 ust. 2 u.s.o., bowiem skarżąca nie sporządziła w terminie harmonogramu i programu poprawy jakości kształcenia, a także wdrożyła go bez uprzedniego uzyskania akceptacji organu nadzoru pedagogicznego. Sąd nie podzielił wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi stanowiska skarżącej, że organ nie wyjaśnił, "czy spełnione zostały warunki formalne wynikające ze wskazanej podstawy wniosku". W niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego było zbędne, bowiem organowi okoliczność, iż program nie został z nim uzgodniony była znana. Nie było zatem potrzeby prowadzenia postępowania w tym zakresie. Brak było, w ocenie sądu, podstaw do wywodzenia, że wniosek Kuratora Oświaty nie spełnia warunków formalnych, wskazać bowiem należy, że jedyną przesłanką złożenia wniosku na podstawie art. 34 ust. 2a u.s.o. jest brak opracowania bądź niewdrożenie w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia. Skoro zaś, jak wskazano wyżej, program nie został uzgodniony, a zatem stanowił projekt dokumentu, to zasadnym było uznanie, iż zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.s.o., uzasadniające złożenie wniosku o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora placówki. W niniejszej sprawie nie ma, w ocenie sądu, zastosowania art. 34 ust. 1 u.s.o., bowiem w trakcie kontroli nie stwierdzono, aby szkoła była powadzona z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji, nakładającej obowiązek usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, zatem chybiony jest zarzut, iż organ zaniechał wyjaśnienia, czy decyzja taka została wydana. Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do braku uzasadnienia wniosku o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora w Szkole Podstawowej w Zespole Placówek Oświatowych im. [...], bowiem zarówno z uzasadnienia wniosku jak i zarządzenia wprost wynika jaka była podstawa odwołania. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wniosek Kuratora Oświaty w S. miał charakter wiążący dla Burmistrza C., bowiem wynika to wprost z art. 34 ust. 2a u.s.o., a brak jest w niniejszej sprawie podstaw do wywodzenia, że nie spełniał on wymogów formalnych. W tych okolicznościach nie ma również podstaw do wywodzenia, że organ naruszył art. 10 K.p.a., skoro wydania zarządzenia nie poprzedzało prowadzenie postępowania administracyjnego, a akt ten był konsekwencją złożenia wiążącego wniosku o odwołanie ze stanowiska złożonego przez Kuratora Oświaty. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.