II SA/Sz 1079/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 30 czerwca 2011 r. nr IX/101/11 w przedmiocie pozbawienia części ulicy Podgrodzie w Pyrzycach kategorii drogi gminnej oddala skargę. M.K., na podstawie art. 101 ustawy z dni 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr IX/101/11 Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie pozbawienia części ulicy Podgrodzie w Pyrzycach kategorii drogi gminnej. Skarżący ww. uchwale zarzucał naruszenie jego interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i jego uprawnień wynikających z art. 140 k.c. Wskazując na powyższe M.K. na podstawie przepisu art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Pyrzycach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M.K. przedstawił stan sprawy, z którego wynikało, że Rada Miejska w Pyrzycach uchwałą nr IX/101/11 z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie pozbawienia części ulicy Podgrodzie w Pyrzycach kategorii drogi gminnej, zlikwidowała dostęp do działki nr [...] której jest właścicielem, poprzez działkę nr [...]. Skarżący podał, że wezwał Radę Miejską w [...] do uchylenia wymienionej uchwały, wskazując, że narusza ona zasady porządku prawnego polegające na naruszeniu art. 2 i 32 Konstytucji RP, tj. nierównego traktowania podmiotów prawa, nie respektowania praw nabytych przez stronę postępowania. Skarżący wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że jest on wraz z żoną współwłaścicielem nieruchomości – działki [...] położonej w [...]. Działkę tą nabył jako nieruchomość posiadającą dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, poprzez działkę nr [...]. Podał nadto, że Burmistrz [...] wydaną na rzecz skarżącego decyzją z dnia [...] o warunkach zabudowy ustalił w pkt 6 " Warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: 6.1. Dojazd do działki z istniejącej drogi publicznej - ul. [...] przez dz. drogo-ową nr [...]". Z treści decyzji wynikało również, że: " zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja została uzgodniona z wydziałem [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego na niżej podanych warunkach: obiekty budowlane winny być umieszczone w odległości co najmniej 6,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] stanowiącej działkę geodezyjną nr [...]." Skarżący podniósł, ze od daty uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zabiegał o przywrócenie stanu pierwotnego, tj. o wyegzekwowanie przez Gminę [...] od osób zajmujących bezumownie sporny pas drogowy – działkę nr [...] i jej wydanie, lecz działania te doprowadziły do złożenia przez Burmistrza [...] projektu uchwały w sprawie pozbawienia części ulicy kategorii drogi gminnej. M.K. wskazał również, że przed podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie pozbawienia części ulicy [...] kategorii drogi gminnej, składał skargę na działalność Burmistrza, w zakresie podejmowanych przez ten organ działań w zakresie przywrócenia stanu pierwotnego części dz. nr [...], tj. przywrócenia jej jako drogi. Rada uznała skargę za bezzasadną pomimo stwierdzenia, działań Burmistrza w tym zakresie za mało skuteczne. Powodem likwidacji spornej drogi jak podał Burmistrz jest fakt, że działka nr [...] nigdy nie była użytkowana jako droga, a ponadto nie spełnia warunków technicznych drogi publicznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43,poz. 430 ze zm.). Skarżący przyznał, że faktycznie sporna działka nie była użytkowana jako droga, bowiem użytkowali ją i użytkują nadal bezumownie, mimo wezwania do usunięcia się z zajmowanego terenu, właściciele działek do niej przyległych nr [...]. Odnosząc się do parametrów technicznych działki drogowej nr [...], skarżący stwierdził, że nie uległy one zmianie od momentu podziału terenu na działki budowlane i drogową pomiędzy ulicami [...], na podstawie decyzji [...], będącej w posiadaniu Gminy. Rada Miejska w Pyrzycach uchwałą nr XXXV/390/01 z dnia 27 września 2001 r. mimo, że parametry techniczne drogi były identyczne z aktualnymi, zaliczyła ul. Podgrodzie w Pyrzycach do kategorii dróg gminnych na terenie miasta i gminy Pyrzyce. M.K. zarzucał, że takie same parametry techniczne posiada działka nr [...]poprzez którą pozostaje mu dojazd do własnej działki i wjazd na nią pod kątem prostym. Ta droga gminna jednak, zdaniem Gminy, spełnia parametry drogi pomimo, że dojazd przez nią do działki skarżącego jest gorszy. Skarżący podniósł nadto, że w odpowiedzi na jego wniosek o określenie warunków przyłączenia działki [...]do sieci gazowej [...] Zakłady Gazownictwa pismem z dnia [...]r wskazały , że przyłączenie istniejącego budynku do sieci gazowej możliwe będzie po wybudowaniu gazociągu niskiego ciśnienia na terenie działki [...]- od istniejącego gazociągu niskiego ciśnienia [...]. Skarżący wyraził pogląd, że skorzystanie przez Radę Miejską w [...] w [...] roku z uprawnień do zaliczenia drogi- ulicy [...] do kategorii dróg gminnych, mimo że nie spełniała ona warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, winno być trwałe. Rada Miejska uchwala prawo miejscowe, a przestrzeganie tych przepisów i ich trwałość powinny rodzić zaufanie do organów władzy. Drogi publiczne, tak jak mosty, rzeki, parki są zaliczane do kategorii dóbr publicznych. Charakter publiczny dobra powstać może albo ze względu na jego naturalną właściwość, albo przez przeznaczenie prawne np. droga, dostępna dla wielu użytkowników. Tymczasem w odniesieniu do sytuacji zaistniałej po podjęciu przez Radę Miejską w dniu 30 czerwca 2011 r uchwały Nr IX/101/11 w sprawie pozbawienia części ulicy Podgrodzie w Pyrzycach kategorii drogi gminnej - należy stwierdzić, że osoby od lat użytkujące bezumownie grunt gminny, nie płacące podatków oraz nie ponoszące opłat z tytułu korzystania z mienia gminnego ,władają gruntem stanowiącym własność Gminy mają w perspektywie możliwość nabycia go na własność w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Pyrzycach w dniu 30 czerwca 2011 r. uchwały nr IX/102/11 w sprawie zobowiązania Burmistrza [...] do podjęcia działań zmierzających do podziału geodezyjnego działki nr [...]. M.K. zarzucał również, że z jednej strony nie ma możliwości korzystania z własnej nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego , poprzez swobodny dostęp do drogi dz. [...], z drugiej strony- zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - ma obowiązek dostosować się do zapisów w niej zawartych w zakresie posadowienia budynku w określonej odległości od pasa drogowego. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego M.K. na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna. Działka nr [...] obręb geodezyjny nr [...] miasta [...], której dotyczy skarga jest wyłączną własnością Gminy [...]. Rada Miejska w Pyrzycach uchwałę Nr IX/101/11 w sprawie pozbawienia części ulicy Podgrodzie kategorii drogi gminnej podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)oraz na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19 poz. 115 ze zm.). Przepis artykułu 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, natomiast zgodnie z artykułem 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały wnioskodawca - Burmistrz [...], uzyskał wymaganą ustawą opinię właściwego zarządu powiatu. W ocenie organu, w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały istniała norma prawna kompetencyjna przyznająca Radzie Miejskiej [...]uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały, a nadto przed podjęciem uchwały uzyskano wymagane prawem stanowisko innego organu. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z prawem i na podstawie prawa. Zdaniem Rady Miejskiej niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie narusza również art. 32 Ustawy Zasadniczej. W przekonaniu organu, skarżący zarówno w skardze jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wskazał żadnych innych przepisów, które naruszałaby przedmiotowa uchwała. Rada Miejska podniosła również, że skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżącego, które on wywodzi z art. 140 K.c. Przytaczając treść powołanego wyżej przepisu organ stwierdził, że wyłącznym właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...], co oznacza, iż to właśnie Gmina, poprzez decyzje jej organów (Rady Miejskiej w [...] oraz Burmistrza [...]), jest podmiotem wyłącznie właściwym do podejmowania decyzji co do przeznaczenia przedmiotowej działki gruntu, a co za tym idzie skarżący nie ma żadnych podstaw faktycznych oraz prawnych do kwestionowania podjętej decyzji właścicielskiej. Co więcej, skarżący będący właścicielem działki sąsiedniej, nie może, nawet powołując się na art. 140 K.c. narzucać właścicielowi innej działki, swojej woli w zakresie przeznaczenia działki nie należącej do skarżącego. Organ podkreślał, że zaskarżona uchwała nie stanowi w żadnej mierze ingerencji w prawo własności skarżącego do jego nieruchomości, albowiem zakresem normowania dotyka wyłącznie nieruchomości będącej wyłączną własnością Gminy[...]. Rada Miejska w [...] podniosła nadto, że decyzja Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy, dotycząca działki skarżącego nr [...] w której wskazano w pkt 6.1, iż dojazd i dojście do działki z istniejącej drogi publicznej - ul. [...] przez dz. drogową nr [...], nie może rodzić żadnych praw po stronie skarżącego do działki [...]. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że jest kwestią nie budzącą sporu, iż decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i nie kształtuje ani praw, ani obowiązków inwestora (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r. – sygn. akt IV SA/Wa 525/2008, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2009 r. II SA/Rz 500/2009; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. II SA/Kr 563/2008). Ponadto, organ podniósł, że ww. decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2 "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" jako rodzaj zabudowy podano "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Dlatego też przedmiotowa nieruchomość skarżącego nie jest przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Z tego powodu argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie odnoszącą się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej należy uznać za oderwaną od stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał również, że z treści skargi wynika, iż skarżący pozostaje w sporze sąsiedzkim z właścicielami sąsiednich nieruchomości, tj. dz. nr [...] a przedmiotowa skarga stanowi w istocie konsekwencje tego sporu. Organ ani też sąd administracyjny nie są powołane do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Z tych względów podnoszone przez skarżącego okoliczności faktyczne występujące na gruncie ww. sporu nie są istotne z punktu widzenia oceny zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr IX/101/11 Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie pozbawienia części ulicy Podgrodzie w Pyrzycach kategorii drogi gminnej złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym". W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, że kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, w myśl art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05-http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl w/w przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący M.K. nie wykazał, że podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie pozbawienia części ulicy kategorii drogi gminnej narusza jego interes prawny. Pozbawienia działki drogowej statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ, przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie w sytuacji, gdy poprzez podjecie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego. Interesu prawnego nie rodzi decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca dojazd do nieruchomości z dwóch stron, albowiem w dacie wydania decyzji takie możliwości istniały, jednakże – jak słusznie zauważył organ i co wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 2, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Oznacza to, że ustalenia wynikające z wydanej na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. mają charakter potencjalny, a konkretyzują się dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchwała o zmianie statusu działki drogowej nr[...] została podjęta w dniu 30 czerwca 2011 r. Jak już wyżej Sąd wskazał, żeby móc żądać od sądu administracyjnego ochrony prawnej na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba nie tylko wykazać posiadanie interesu prawnego ale również i to, że zaskarżona uchwała ten interes prawny lub uprawnienie skarżącego narusza. Żaden przepis prawa materialnego, nie nakłada na gminę obowiązku zapewnienia właścicielowi nieruchomości dostępu do drogi publicznej z dwóch stron. Żaden przepis nie rodzi również uprawnienia skarżącego do wystąpienia z roszczeniem, aby dostęp ten następował z konkretnej drogi o podobnym statusie. Żądanie takie wynika z interesu faktycznego strony. Gmina, nie pozbawiając skarżącego dostępu do drogi publicznej, skorzystała ze swoich uprawnień właścicielskich. Celowość oraz słuszność podjęcia uchwały nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W związku z tym, że M.K. nie posiadał interesu prawnego do kwestionowania uchwały o pozbawieniu części ulicy statusu drogi gminnej, a co za tym idzie - nie miał legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę, oddalił.