II SA/Sz 108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. i A. K. na uchwałę Rady Gminy Świeszyno z dnia 23 lipca 1997 r., nr XXX/169/97 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świeszyno oddala skargę H. i A.K., działając przez pełnomocnika, wnieśli do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy w Świeszynie z dnia 23 lipca 1997 r., Nr XXX/169/97, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świeszyno (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 35, poz. 157), w zakresie przepisu § 6 ust. 6. Uchwale zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów powodujących konieczność wyboru rozwiązań technicznych w zakresie opalania budynków mających negatywny wpływ na środowisko; - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i 74 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie przez organy gminy w prowadzonej działalności zasady ochrony środowiska. Na podstawie powyższych zarzutów wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w § 6 ust. 6 ww. uchwały zawarto zapis o treści, iż dopuszcza się na terenie objętym planem "ogrzewanie gazowe lub olejem opałowym, czasowo paliwem stałym". Zdaniem skarżących wprowadzając taki zapis gmina uniemożliwiła inwestorom wprowadzenie technologii i rozwiązań w zakresie ogrzewania budynków bardziej przyjaznych środowisku niż określone w przepisie. Rada Gminy nie miała także kompetencji do określania sposobu ogrzewania budynków poprzez wskazanie rodzajowo, jakie rozwiązania techniczne są akceptowane. Taka możliwość nie wynika wprost z przepisów ustawy, a tak powinno być, bowiem w ten sposób ogranicza się prawa obywatela. Przepis jest sformułowany w sposób nieprawidłowy, wbrew sztuce legislacyjnej i prowadzi do sytuacji absurdalnych. Dalej skarżący podnieśli, że przepisy obowiązującej w czasie uchwalania uchwały, a mianowicie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – art. 1 ust. 2 pkt 3, także nakazywały w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony środowiska przyrodniczego. Tymczasem zapis umieszczony w treści uchwały zmusza skarżących do zastosowania technologii trującej środowisko bez możliwości zastosowania najnowszych rozwiązań w zakresie jego ochrony. Rada Gminy nie miała kompetencji do zamieszczania takiej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania, bowiem żadem przepis prawa nie zezwalał na ograniczenie praw mieszkańców gminy w ten sposób, aby enumeratywnie wskazać jedyne możliwe do zastosowania sposoby ogrzewania budynków. Po drugie działanie organu gminy spowodowało, że trudno uznać aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego brał pod uwagę wymagania ochrony środowiska skoro gmina wręcz narzuca rozwiązania technologiczne dla środowiska uciążliwe. Tym samym przyjęte rozwiązanie legislacyjne nie daje się pogodzić z zapisami ustaw regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Jeżeli już gmina decydowała się na taki zapis jego konstrukcja powinna umożliwiać zastosowanie bardziej ekologicznych sposobów opalania niż wskazane w uchwale. Rada Gminy Świeszyno w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że choć norma wyrażona w planie zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest zbyt elastyczna, to jednak nie oznacza to, iż jest niezgodna z prawem. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 799/07, oraz komentarze, Rada podniosła, że tylko uchwała podjęta z naruszeniem prawa lub nieuwzględniająca wymagań ochrony środowiska, mogłaby być za taką uznana. W ocenie organu, wprowadzony do planu zapis nie narusza wskazanych reguł, albowiem również stanowi gwarancję zrównoważonego korzystania ze środowiska oraz stanowi troskę o ochronę środowiska. Fakt powstawania nowych technologii, które są bardziej ekologiczne, nie oznacza jeszcze, że wprowadzony zapis nie stanowi o woli szczególnej dbałości i troski o środowisko. Nadto Rada podniosła, że skarżący winni wykazać, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa na moment powstawania tego prawa przy uwzględnieniu ówczesnej wiedzy technicznej, możliwości technologicznych oraz przewidywań w zakresie ich rozwoju, a nie wskazywać jedynie na ogólne normy prawne, z których trudno wywieść wniosek, iż uchwała naruszała lub narusza prawo. Zdaniem organu na moment tworzenia prawa trudno było oceniać, iż przedmiotowy zapis narusza dobro jakim jest ochrona środowiska. W ocenie organu nieuzasadnione jest również powoływanie art. 7 Konstytucji, albowiem przy tworzeniu prawa organ działał w granicach władztwa planistycznego, nie uszczuplając w sposób znaczny i nieracjonalny prawa własności. Końcowo organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza też art. 74 Konstytucji, zaproponowane bowiem rozwiązania mieszczą się w pojęciu rozwiązań ekologicznych, choć niewątpliwie na dzień dzisiejszy technika dysponuje zdecydowanie lepszymi rozwiązaniami. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2010 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący podnieśli, że błędna redakcja zapisu uchwały uniemożliwia im skorzystanie ze swoich uprawnień w zakresie decydowania o sposobie ogrzewania wznoszonego budynku posadowionego na ich nieruchomości. Taka uchwała ingeruje niewątpliwie w prawo własności, a ponadto jest niezgodna z ustawami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi od czasu jej uchwalenia. Podkreślono także, że zaskarżona uchwała narusza zasady techniki prawodawczej określone w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez nadmierną szczegółowość zawartych w niej przepisów. Jest to szczególnie niebezpieczne przy regulowaniu dziedzin, w których następuje szybki rozwój. W tych dziedzinach zbyt kazuistyczna regulacja szybko się zdezaktualizuje i będzie wymagać nowelizacji. Zdaniem skarżących podmiot, który tworzy prawo powinien brać pod uwagę, że rozwój techniki ma charakter dynamiczny, a w przypadku techniki grzewczej prowadzi do ograniczenia wpływu na środowisko. Trudne do zaakceptowania jest stanowisko, że prawidłowe jest aktualnie utrzymywanie w obrocie prawnym błędnie skonstruowanej normy bo dotyczy technologii aktualnie szkodliwych dla środowiska, które były znane w czasie kiedy była uchwalana. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) Uchwały Nr XXX/169/97 Rady Gminy w Świeszynie z dnia 23 lipca 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świeszyno (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 35, poz. 157) doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Dlatego też interes prawny nie może być wywodzony zarówno z zasad ogólnych Konstytucji (art. 7 i 74), jak i z przepisów ogólnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3). Gdyby nawet przyjąć, że skarżący mogą swój interes prawny opierać na ww. przepisach, to i tak nie można Radzie Gminy w Świeszynie zarzucić, że wprowadzając do uchwały kwestionowany zapis naruszyła te przepisy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że fakt powstawania nowych technologii, które są bardziej ekologiczne, nie oznacza jeszcze, że wprowadzony zapis nie stanowi o woli szczególnej dbałości i troski o środowisko. Nadto należy wskazać, że zaskarżona uchwała uchwalona została w dniu 23 lipca 1997 r. – na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a zatem w czasie gdy nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tym samym uchwalając zaskarżony zapis planu Rada Gminy w Świeszynie nie mogła naruszyć przepisu art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast gdyby nawet zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona uchwała narusza zasady techniki prawodawczej określone w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez nadmierną szczegółowość zawartych w niej przepisów, to i tak nie stanowi to podstawy do zakwestionowanego zapisu uchwały. Nie sposób bowiem wywieść, że treści tego przepisu kształtuje sytuację prawną skarżących. A zatem z treści tego przepisu nie można wywodzić interesu prawnego o jakim mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji