II SA/Sz 1081/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał Gminie [...] rozbiórkę szatni o wymiarach [...] x [...] m zlokalizowanej przy boisku sportowym na działce nr [...] w [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i po niespełnieniu obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. wydanego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Burmistrz przejął nieodpłatnie na własność od Agencji Nieruchomości Rolnych - nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] przeznaczoną pod tereny zespołu boisk, zieleni i parkingów, zabudowaną budynkiem szatni. Pismem z dnia [...]r. Agencja Nieruchomości Rolnych oświadczyła, że w okresie od [...] r. do momentu przekazania nieruchomości klub sportowy w [...] wraz z Urzędem Gminy przygotował i rozpoczął budowę szatni na terenie boiska. Organ I instancji zaznaczył, że powyższy fakt został dodatkowo stwierdzony przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego i Sołtysa wsi [...]. Wobec tego organ ustalił, że budowa szatni miała miejsce w okresie od [...] – [...] roku, systemem gospodarczym przy udziale mieszkańców wsi, członków klubu sportowego oraz osób bezrobotnych kierowanych przez Urząd Miejski w ramach robót publicznych. W celu legalizacji samowoli budowlanej w dniu [...] r. wydano postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na obiekcie oraz nakładające obowiązek dostarczenia w terminie określonych dokumentów. Konsekwencją stwierdzenia niedopełnienia powyższych obowiązków była decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nakazująca Burmistrzowi rozbiórkę przedmiotowej szatni. Rozpatrując odwołanie inwestora od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji stron postępowania oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec tego, umorzono postępowanie w stosunku do Burmistrza, a wszczęto postępowanie w stosunku do właściciela obiektu - Gminy. W toku postępowania odebrano zeznania od [...] świadków, przedstawicieli mieszkańców Sołectwa [...], na okoliczność daty wybudowania szatni. Jak wynika z zeznań świadków około roku [...] Rada Sołectwa podjęła zobowiązanie o rozpoczęciu budowy szatni przy boisku sportowym. Samą budowę rozpoczęto około roku [...]r., natomiast dach został położony w latach [...] – [...]. Szatnia spełniała swoją funkcję, jako przebieralnia dla zawodników, w [...] roku. Świadkowie oświadczyli ponadto, że w przedmiotowym obiekcie brakuje instalacji wodno – kanalizacyjnej, energetycznej, grzewczej oraz posadzek. Dodatkowo organ ustalił, na podstawie pisma z dnia [...]r. Jednostki Gospodarczej Zasobu, Agencji Nieruchomości Rolnych, że w/w Agencja nie budowała, nie partycypowała w kosztach, ani nie udzieliła zgody na budowę szatni, natomiast na dzień przeniesienia prawa własności Klub Sportowy oraz Gmina mieli już rozpoczętą budowę szatni. W konkluzji Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budowę szatni rozpoczęto w [...] roku, natomiast do stanu surowego zamkniętego doprowadzono obiekt w [...] roku. Organ zaznaczył, że obiekt nie jest ukończony, bowiem pozostało jeszcze wykonanie wewnętrznej instalacji wodno – kanalizacyjnej, energetycznej, grzewczej oraz posadzek. W związku z powyższym, mając na celu legalizację samowoli, Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 48 ust. 2, postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie dalszych robót na obiekcie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...]r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 3) zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwych izb samorządów zawodowych osób sporządzających projekt budowlany; 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie wykonania nałożonych na inwestora obowiązków zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał rozbiórkę szatni na podstawie art. 48 ust. 1, zgodnie z jego treścią - właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina wnosząc o jej uchylenie. Inwestor zakwestionował przyjęty przez organ okres, w jakim dokonano samowoli budowlanej - ustalony na [...] rok, podnosząc jednocześnie, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, nie znajdujący potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem Gminy budowę szatni rozpoczęto w początku lat [...], natomiast użytkowanie obiektu rozpoczęto już w [...] roku, co potwierdzają również zeznania świadków. W dalszej części uzasadnienia inwestor podniósł, że akt notarialny przekazania nieruchomości zawiera sformułowania podważające wiarygodność oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...]r., iż w momencie przekazania przedmiotowy obiekt był nieukończony. W konkluzji inwestor podniósł, że wobec korzystania z obiektu już w [...] roku, należałoby rozważyć, czy organ zastosował właściwe przepisy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz powtórzył argumentację Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność powstania samowoli budowlanej w latach [...] – [...], w stosunku do której roboty budowlane zakończono w [...] roku. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 28 ustawy Prawo budowlane stosownie, do którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 30, które w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania. Organ II instancji wyjaśnił, że wykonanie obiektu budowlanego, jakim jest obiekt kubaturowy w technologii tradycyjnej o wymiarach [...] x [...] m, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to inwestor nie otrzymał. Legalizacja takiej samowoli budowlanej jest możliwa na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 3 prawa budowlanego). W sytuacji niespełnienia w terminie wskazanych obowiązków zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie będzie miał tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 w/w ustawy zgodnie z jego treścią - właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (z zastrzeżeniem ust. 2), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutu inwestora zawartego w odwołaniu, a dotyczącego częściowego użytkowania szatni od [...] roku, organ odwoławczy uznał za nie mający znaczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na nie ukończenie budowy. Zdaniem organu w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył w imieniu Gminy – Burmistrz Z. L., w której wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi inwestor powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także ponownie podkreślił, że organ wydał swoją decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i wobec tego zastosował też niewłaściwe przepisy prawa budowlanego. Ponownie zaznaczył, że szatnia była użytkowana zgodnie z przeznaczeniem od [...] roku, co znajduje odzwierciedlenie w zeznaniach świadków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola dokonana pod względem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania materiału dowodowego obciąża zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy, który ponownie rozstrzyga sprawę. Powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sprawach, w których podjęto decyzję nakładającą na adresata określony obowiązek, która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji nakazującej Gminie rozbiórkę szatni było przedwczesne, bowiem organy należycie nie wyjaśniły stanu faktycznego i prawnego. Sąd podziela argumentację skarżącego, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, daty ukończenia budowy obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Organy obu instancji przyjęły, że budowa szatni była prowadzona w latach [...] – [...], natomiast zakończenie robót budowlanych określiła na [...] rok. Powyższe ustalenia organy oparły na oświadczeniach przedstawicieli Urzędu Miejskiego oraz Sołtysa oraz treści aktu notarialnego z dnia [...]r., w którym Agencja Nieruchomości Rolnych przekazywała Burmistrzowi nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] - zabudowaną budynkiem szatni, a także piśmie z dnia [...]r. Jednostki Zasobu Gospodarczego Agencji Nieruchomości Rolnych, w którym stwierdzono, że na dzień przeniesienia prawa własności Gmina i Klub Sportowy mieli już rozpoczętą budowę szatni. Dodatkowo na poparcie swego stanowiska organy wskazały na zeznania czterech świadków - przedstawicieli mieszkańców Sołectwa [...], z których wynika, że budowę szatni rozpoczęto w [...] roku, natomiast w [...] roku obiekt był już zadaszony i wykorzystywany jako przebieralnia dla zawodników, mimo że nie był wyposażony w instalację wodno – kanalizacyjną, grzewczą, energetyczną oraz nie posiadał posadzek. Natomiast zdaniem skarżącego z zeznań świadków wynika, że szatnia była użytkowana zgodnie z przeznaczeniem już od [...] roku. Organ II instancji nie wyjaśnił powyższej okoliczności ponad wszelką wątpliwość, uznając ją za nie mającą znaczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na nie ukończenie budowy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ nie wyczerpał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy, a powyższe rozbieżności winien jednoznacznie wyjaśnić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na organie spoczywa, bowiem ustawowy obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wszystkie natomiast dowody zebrane w sprawie należy oceniać wszechstronnie we wzajemnym powiązaniu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść zainteresowanego podmiotu. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy dałoby podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.12.2005r. III S.A./Wa 2668/05/. Zdaniem Sądu organy powinny wziąć również pod uwagę argumenty Gminy zawarte w skardze, że funkcja szatni na boisku sportowym polega na wykorzystaniu jej jako przebieralni dla zawodników, czyli nie jest konieczne wyposażenie przedmiotowego obiektu budowlanego w posadzkę oraz instalacje np. wodno – kanalizacyjne, aby mógł on spełniać swoją rolę zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego jednoznaczne ustalenie daty doprowadzenia obiektu do stanu surowego, zadaszonego jest konieczne, gdyż zastosowanie znaleźć mogą trzy różne stany prawne. W sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostanie ustalone, że samowolę dokonano w [...] r., to wówczas będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) natomiast jeżeli organ ustali, że obiekt powstał po 1 stycznia 1995r., czyli po dacie wejścia w życie nowej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414), to legalizację samowoli budowlanej należałoby rozważyć również pod kątem przesłanek wynikających z art. 49 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. (zgodnie z orzeczeniem TK z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P27/05). W ocenie Sądu na rozpatrzenie sprawy będzie miało również wpływ rozstrzygniecie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego o zgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którym zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Go 597/05. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji był podany wprawdzie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji powołano również art. 48 ust. 2 w/w ustawy, który jest przedmiotem pytania prawnego. W zależności od dokonanych ustaleń organ podejmie czynności związane z ewentualnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach oparto o art. 200, art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002r. (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).