II SA/Sz 1081/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Sekcji Służb Socjalnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 4 czerwca 2013 r., odmówił E.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem M.S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że M.S. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. spełniającym kryteria umożliwiające uznanie go za zgodne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, niepełnosprawność ta powstała w wyniku działań wojennych, a zatem przed ukończeniem przez M.S. 18. roku życia, co wynika z porównania daty urodzenia oraz okresu zakończenia II Wojny Światowej. Nie została natomiast spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż M.S. zamieszkałą w [...], zaś w obecnym stanie prawnym nie jest wystarczające wykazanie, że dziecko osoby wymagającej opieki z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania wnioskodawcy czy aktywność zawodową, nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że mąż jest inwalidą wojennym I grupy i wymaga całodobowej opieki. Obecnie tę opiekę sprawuje sama, gdyż córka, z uwagi na odległości 700 km, nie jest w stanie opiekować się ojcem, a zatem - wbrew twierdzeniu organu - spełniona została przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska co do sposobu interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy, strona przywołała wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 982/11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętej decyzji organ odwoławczy podtrzymał pogląd organu I instancji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki koniecznej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ przypomniał, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnym, która nadała nowe brzmienie art. 17 ust. 1a, tym samym czyniąc jedną z koniecznych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, okoliczność aby w ogóle osoba wymagająca opieki nie posiadała osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (czyli np. własnych dzieci). To w poprzednim stanie prawnym takim osobom jak wnioskodawczyni, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie było osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki. W ocenie Kolegium, skoro w sprawie bezsporne jest, że M.S. posiada córkę, a w obecnie obowiązującym stanie prawnym bez znaczenia pozostaje okoliczność, że córka nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych (zamieszkiwanie w [...]) opiekować się ojcem, zatem nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. E.S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że od dawna nie podejmuje żadnej pracy, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Z tytułu tej opieki miała już przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a teraz, pomimo braku zmiany sytuacji na lepszą, świadczenia tego nie przyznano. Niezrozumiałe jest dla niej dlaczego organ nie wziął pod uwagę faktu, że córka, która mieszka ponad 700 km, zrzekła się na piśmie opieki nad ojcem. W przypadku dzieci liczy się wyłącznie kto jest faktycznym opiekunem i tak samo powinno być w stosunku do osoby dorosłej. Brak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzi obawę, że zmuszona będzie do podjęcia pracy i pozostawienia niepełnosprawnego męża samego na 8 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B.R., zgłaszając swój udział w sprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Prokurator, w sprawie została naruszona zasada praworządności i informowania stron. W sytuacji zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien pouczyć skarżącą o jej uprawnieniu do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy ze względu na to, że data powstania orzeczonej niepełnosprawności męża uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast uprawnia skarżącą do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje Ze względu na zawarte w skardze żądanie przyznania przez Sąd świadczenia pielęgnacyjnego, na wstępie należy wyjaśnić, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola orzeczniczej działalności organów administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie zastępuje organów administracji i nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W przypadku uznania, że organ naruszył prawo, sąd, w zależności od stopnie tego uchybienia, stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia albo uchyla je, dając wytyczne co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Zasady umożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W art. 17 ww. ustawy prawodawca wskazał zarówno przesłanki pozytywne jakie winna spełniać osoba ubiegająca się o tego rodzaju świadczenie, jak i przesłanki negatywne, uniemożliwiające jego otrzymanie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na przeszkodzie do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, jest okoliczność posiadania córki przez niepełnosprawnego męża. W tym zakresie organ powołał się na art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, który stanowi, że osobom, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 (innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, czy osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, zastosowana przez organ wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nieprawidłowa. Świadczy o tym m.in. nieuwzględnienie regulacji związanych z obowiązkiem alimentacyjnym jak i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 17 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym przesłanka negatywna powołanego przepisu nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zwrócił na to uwagę m.in. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12, wyjaśniając, że ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych, w tym dzieci osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego). Sam zaś fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, ani nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, ani też nie powoduje, że małżonek ten nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego powodu, że osoba wymagająca opieki posiada także krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu. Na gruncie analizowanej regulacji w orzecznictwie wypracowany został pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że art. 17 ust. 1a ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 i/lub w ust. 1a, czy niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Zatem art. 17 ust. 1a ustawy nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje małżonek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 zauważył, iż "okoliczność że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788), oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o., są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. (...) Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczyniania się do zaspokajania potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie m.in. dla wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z powołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i art. 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestie obowiązku alimentacyjnego, należy wyłącznie rozpoznawać w kontekście art. 128 k.r.o." Argumentację tą umacnia również treść art. 130 k.r.o., wedle którego, nawet z chwilą ustania małżeństwa obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka wyprzeda obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Reasumując, skoro skarżąca nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza innych krewnych osoby niepełnosprawnej, to co do zasady ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To natomiast, czy spełnione są pozostałe warunki określone przepisami prawa do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności te wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 1b, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, wskutek błędnego wyprowadzenia wniosku, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli w wyniku tych ustaleń okazałoby się, że istnieją inne niż wykazane przez organy obu instancji przeszkody natury prawnej, uniemożliwiające przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, to obowiązkiem organów, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, będzie rozważenie możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze zarówno stan faktyczny sprawy jak i zasady wynikające z art. 9 i art. i 7 K.p.a., tj. informowania strony, aby ta, wskutek nieznajomości przepisów prawa, nie poniosła szkody; udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.