II SA/Sz 1084/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego na rzecz P. P., w pozostałej części oddala skargę, II. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz P. P., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Ł. M. wynagrodzenie w kwocie [...] złotych, zawierające należny podatek od towarów i usług, za zastępstwo prawne udzielone skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej , przyznał M. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci – O. P. na okres od 1.10.2011 r. do 30.09.2012 r., oraz P. P. na okres od dnia 1.10.2011 r. do 1.12.2011 r. w kwocie po [...] złotych miesięcznie, na każde dziecko. W dniu 10 grudnia 2012 r. (data wpływu korespondencji) komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym zawiadomił organ o zmianie wysokości alimentów, w stosunku do alimentowanych O. P. i P. P. oraz przesłał do organu prawomocny odpis wyroku Sądu Rejonowego III Wydział Rodziny i Nieletnich z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III RC 115/11, orzekający o obniżeniu renty alimentacyjnej z kwoty [...] zł miesięcznie do kwoty [..] zł miesięcznie na rzecz P. P. i z kwoty [...] zł miesięcznie do kwoty [...] zł miesięcznie na rzecz O. P., począwszy od 25 sierpnia 2011r.Zgodnie z adnotacją na odpisie sentencji tego orzeczenia, uprawomocniło się ono dnia 27 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., organ zawiadomił matkę O. P. i P. P. – M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji prawa do przyznanych świadczeń alimentacyjnych. W dniu [...] r., organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą zmienił z urzędu, z dniem [...] r., decyzję własną z dnia [...] r., w ten sposób, że kwota świadczenia alimentacyjnego na O. P. wynosi [...]zł miesięcznie, a na P. P. – [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek rozpatrzenia odwołania M. W., utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 23, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej uznał, że kwoty wypłacone na rzecz O P. i P. P., w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2012 r., w wysokości [...] zł były nienależnie pobranym świadczeniem. Wyjaśniając motywy powyższego rozstrzygnięcia, organ powołał się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wynikało, że wyrokiem sądu powszechnego z dnia 9 listopada 2011 r., uległa zmianie wysokość alimentów przyznanych na O. P. oraz na P. P., od dnia 25 sierpnia 2011 r. Według przedstawionych przez organ pierwszej instancji obliczeń, kwota wypłacona w wysokości łącznej [...] zł, z tytułu przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz obojga dzieci od dnia 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r., podlegał zwrotowi, gdyż M. W. otrzymywała w tym czasie przedmiotowe świadczenie w wysokości wyższej, niż zasądzone alimenty. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji M. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że wskazaną w decyzji kwotę zużyła na dzieci i nie jest wzbogacona (art. 409 Kodeksu cywilnego). Decyzją z dnia [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 7 lit. a, art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [..] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przypadku M. W. zastosowanie ma art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. pobierała ona na dzieci świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej, niż kwota należnych świadczeń, wynikających z wyroku Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinnych i Nieletnich z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III RC 115/11, obniżającego alimenty. W okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r., na P. P. powinna otrzymać kwotę [...] zł (3x[...] zł), zaś na O. P. [...] zł (12x[...] zł), podczas gdy organ wypłacił na P. [...] zł (3x[...] zł), zaś na O. [...] zł (12 m-cy x [...] zł). Tak więc M. W. otrzymała świadczenie z funduszu alimentacyjnego o [...] zł więcej, niż jej przysługiwało. Mając na uwadze powołany w odwołaniu art. 409 K.c., Kolegium wyjaśniło, że nie ma on zastosowania do świadczeń publicznoprawnych, w tym do świadczeń przyznanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ponowne szczegółowe rozpatrzenie sprawy, jak również o umorzenie obciążających ją kwot. W uzasadnieniu skargi, podniosła, że sąd powszechny zmniejszył jej alimenty, o duże kwoty, i to ze skutkiem wstecznym. Była przekonana, iż gdy wskaże ośrodkowi pomocy społecznej, że kwoty wypłacone zostały na potrzeby dzieci, nie będzie potrzeby ich zwracania. Wskazała na trudności wynikające z niemożności uzyskania prawomocnego odpisu wyroku sądu rejonowego zmniejszającego alimenty wraz klauzulą wykonalności. Skarżąca sygnalizowała w ośrodku pomocy społecznej, że orzeczeniem sądowym zmniejszono alimenty na rzecz dzieci i w związku z tym zwróciła się o pomniejszenie wypłacanego świadczenia. Wskazała również na niemożność załatwienia sprawy u komornika sądowego, który odmówił przyjęcia orzeczenia w sprawie o alimenty z uwagi na błędną pieczęć oraz oznaczenie imienia syna "[...]r", podczas gdy jego imię brzmi "[...]". Wskazała, że o wymagany dokument ubiegała się od maja do grudnia (2012 r.), w związku z tym stwierdziła, że dopełniła starań w tej sprawie. Skarżąca załatwiała także sprawę syna P. P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że stan faktyczny i prawny sprawy został dokładnie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 marca 2014 r., wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, pełnomocnik skarżącej adw. Ł. M., wniósł w imieniu strony, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Skarżąca poprzez swego pełnomocnika sprecyzowała stanowisko skargi, zarzucając organowi naruszenie przepisu postępowania - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wykazania motywów i przesłanek uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 7, art. 23, art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie strony skarżącej ustalony stan faktyczny sprawy wyklucza uznanie analizowanego świadczenia za nienależnie pobrane. Istotne jest rozróżnienie pojęć "nienależnie pobranego świadczenia" oraz "nienależnego świadczenia". Posiłkując się poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pełnomocnik skarżącej wskazał, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. W tym jednak zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń. Organ nie odniósł się również do okoliczności, iż skarżąca dochowała należytej staranności w dostarczeniu tytułu wykonawczego komornikowi, pomimo iż w tym względzie napotkała liczne trudności. Okolicznością powodującą ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części nie jest wyrok sądu, zmniejszający alimenty. Dopiero zmiana decyzji ustalającej wysokość świadczenia spowoduje zmianę wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Zatem dopiero od [...]., czyli od daty wydania decyzji zmieniającej świadczenie, ewentualnie wypłacane świadczenie można uznać za nienależnie pobrane. Decyzja ta nie funkcjonowała w obiegu w chwili wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że wypłacone skarżącej świadczenie nie było przez skarżącą nienależnie pobrane w okresie od dnia 25 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Gdyby uznać, że wyrok zmniejszający alimenty jest okolicznością bezpośrednio powodująca zmniejszenie świadczenia, to ratio legis przepisu z art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, byłoby wątpliwe. Kolejnym argumentem, za uchyleniem zaskarżonej decyzji, jest dla strony skarżącej okoliczność, iż w obiegu prawnym nie pojawiła się decyzja nakazująca zwrot świadczenia nienależnie pobranego (art. 23 ust. 1 ww. ustawy). Dopiero, gdy uprawomocniła się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, powinna być wydana kolejna – w przedmiocie zwrotu tego nienależnego świadczenia. Brak przedmiotowej decyzji czyni obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnego świadczenia bezprzedmiotowym. Skarżąca zauważyła również, że orzekanie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym pozostaje niewzruszona decyzja przyznająca prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci. Dopiero po wydaniu decyzji orzekającej zwrot, organ może wszcząć postępowanie służące eliminacji zbędnej decyzji, która wbrew prawu materialnemu ewentualnie mogłaby stanowić podstawę nielegalnej wypłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga częściowo okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W ocenie Sądu, z decyzją kształtującą sytuację prawną podmiotu mamy do czynienia zarówno w razie pozytywnego orzeczenia o przyznaniu prawa ale również orzeczenia o nałożeniu obowiązku. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.), postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego toczy się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Osobą uprawnioną-na podstawie art. 2 pkt 11 powołanej ustawy, jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (K.r.o.), rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast. K.r.o.). Na gruncie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, matka dzieci, które są małoletnie w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia jak i na kolejnych etapach postepowania, ma prawo, jako przedstawiciel ustawowy reprezentować dzieci, stając się stroną postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych. Po osiągnięciu przez osobę uprawnioną pełnoletności, to ta osoba zamiast przedstawiciela ustawowego, staje się stroną postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami. W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały M. W. działającą jako przedstawiciel ustawowy jej dzieci: O. P. i P. P. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji została wydana na rzecz M. W. w dniu [...] r., natomiast zaskarżona decyzja Kolegium w dniu [...] r. Tymczasem P. P., syn skarżącej, już w dniu 2 grudnia 2011 r. stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę M. W. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować jako przedstawiciel ustawowy P. W., albowiem od dnia 2 grudnia 2011 r. mógł on samodzielnie prowadzić swoje sprawy, uzyskując status strony postępowania. Powyższe oznacza, że decyzje wydane po dniu [...] r. w zakresie świadczeń alimentacyjnych przysługujących P. P., w tym uznania ich za nienależnie pobrane, nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletności, winny jako stronę postępowania traktować P. P. Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania traktowały jego matkę – M. W., to oznacza że zostały one wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o osobach uprawnionych do alimentów. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 135 P.p.s.a., stwierdził również nieważność części decyzji Burmistrza z dnia [...] r. zmieniającej decyzję z dnia [...] r. i przyznającej od [...] r. świadczenie alimentacyjne na rzecz P. P. w kwocie [...] zł w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego III Wydział Rodziny i Nieletnich z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III RC 115/11, albowiem i w tej decyzji organ nieprawidłowo jako stronę postępowania wskazał M. W., chociaż mogła reprezentować jako przedstawiciel ustawowy tylko O. P. Odnosząc się do zarzutów skargi w części nie objętej stwierdzeniem nieważności Sąd uznał, że podniesione zarzuty dotyczące uznania świadczenia alimentacyjnego przyznanego za okres od 25 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. za świadczenie nienależnie pobrane są niezasadne, a wydane w tym zakresie decyzje należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 9 listopada 2011 r., renta alimentacyjna przysługująca m.in. O. P. na skutek powództwa wniesionego przez R. P. została obniżona od 25 sierpnia 2011 r. do kwoty po [...] zł. Skutkiem tego wyroku była decyzja Burmistrza z dnia [...] r. zmieniająca wysokość świadczenia alimentacyjnego od 25 sierpnia 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Przepis art. 23 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje zwrot nienależnie pobranych świadczeń, których definicje legalną określa art. 2 pkt 7. Skoro w okresie od 25 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. skarżąca pobierała świadczenie alimentacyjne na O. P. w wysokości wyższej, aniżeli wynikało to z wyroku Sądu Rejonowego, to różnica ta stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Nie ma przy tym znaczenia, że świadczenie to zostało spożytkowane na potrzeby dziecka, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi zaś, że w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych. Przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio. Zatem obowiązek zwrotu nadwyżki wpłaconego świadczenia ponad kwotę przysługujących alimentów wyrażony w tym przepisie jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych przez skarżącą stwierdzić należy, że brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skłania do wniosku, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl tego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero zatem, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna, można mówić o takim świadczeniu i w efekcie nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 pkt 3 P.p.s.a. orzekł w części decyzji dotyczących P. P. jak w pkt I i II wyroku, w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w pkt III na podstawie art. 152 P.p.s.a. natomiast o wynagrodzeniu dla radcy prawnego ustanowionego z urzędu na podstawie art. 250 tej ustawy.