II SA/Sz 1085/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2011r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie del. do Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.50 ust. 2 i 4, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598, z późn. zm.) przyznał J. P. pomoc społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. w postaci: 1) uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, 2) rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – w wymiarze 5 godzin tygodniowo, w okresie od dnia [...] r. i ustalił odpłatność z tego tytułu w wysokości [...] zł za 1 godz. usług, co stanowi 25% z [...] zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, legło ustalenie, że syn strony K. P. jest osobą niepełnosprawną. Ze względu na rodzaj schorzenia zachodzi konieczność przyznania usług specjalistycznych usprawniających jego funkcjonowanie. Ponadto ustalono, że dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i kwalifikuje w/w do odpłatności 25% z [...] zł. J. P. nie zgadzając się z powyższą decyzją i uważając, że przyznana ilość specjalistycznych usług opiekuńczych jest niewystarczająca i krzywdząca wniósł o zwiększenie liczby tych usług do 10 godzin w tygodniu. Odwołujący się podniósł, że w świetle obecnej wiedzy na temat autyzmu, tylko intensywna rehabilitacja dziecka z autyzmem miedzy 3 a 7 rokiem życia w ilości 40 godzin tygodniowo (min. 20 godz.) pozwala osiągnąć poziom funkcjonowania normalnie rozwijających się dzieci. Kryterium tym kierują się Ośrodki Pomocy Społecznej np. w [...]. Strona wskazała ponadto, że o przyznanie dla [...] syna specjalistycznych usług opiekuńczych wystąpiła na podstawie zaświadczenia z Poradni dla Osób z Autyzmem oraz Poradni dla Osób z Autyzmem o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 20 godzin. Ze względu na stan rozwoju dziecka (opóźniony rozwój psychoruchowy, znaczne ograniczenie w komunikowaniu się, brak rozwoju mowy, brak umiejętności niezbędnych do samodzielnego funkcjonowania) niezbędna jest rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu zgodnie z zaleceniami lekarza specjalisty, przewidziana w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 50 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że: "rozpatrując wniesione odwołanie jako organ uprawniony do badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji". Organ odwoławczy zacytował treść art. 50 ust. 2, 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że z akt sprawy wynika, że syn strony jest dzieckiem niepełnosprawnym. Według opinii psychologicznej Poradni dla Osób z Autyzmem NZOZ oraz diagnozy Punktu Diagnostyczno-Konsultacyjnego Stowarzyszenia Pomocy Osobom Autystycznym wymaga pomocy obejmującej terapię specjalistyczną i zaangażowanie rodziców w celu poprawy funkcjonowania w ramach wczesnego wspomagania rozwoju. Organ I instancji przyznał w/w pomoc ustalając jej zakres i wymiar. Ustalony dochód rodziny na osobę w rodzinie wynosił w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku [...] zł i jest wyższy od kryterium dochodowego rodziny, od którego ustawa uzależnia prawo do świadczeń z pomocy społecznej, co kwalifikuje w/w do częściowej odpłatności za usługę. Kolegium stwierdziło dalej, że: "po przeanalizowaniu sytuacji rodziny na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. dokonując oceny ilości świadczeń usług specjalistycznych według rozporządzenia MPS z dnia 25.09. 2005 r. w sprawie powyższych usług w oparciu o analizę cyt. opinii psychologicznych i diagnoz utrzymuje stanowisko organu I instancji, iż w powyższej sytuacji nie zachodzą szczególne okoliczności na udzielenie pomocy w szerszym zakresie jak w zaskarżonej decyzji." J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w części: 1) ilości godzin tygodniowo przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych z 5 na 20, 2) określenia ceny 1 godziny tych usług z [...] zł na kwotę wynikającą z analizy rzeczywistych kosztów realizacji tego zadania, 3) przyznania formy specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi z "uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia na rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie niobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004.201.2135 ze zm.)", 4) wykonawcy specjalistycznych usług opiekuńczych z zaburzeniami psychicznymi, 5) uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi J. P. opisał szczegółowo stan zdrowia i okoliczności zdiagnozowania choroby u dziecka, wydane w tym przedmiocie zaświadczenia a także swoje wcześniejsze, niesatysfakcjonujące próby uzyskania z tego tytułu pomocy społecznej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej . Odnosząc się do decyzji organu I instancji podniósł, że ani ustawa o pomocy społecznej ani rozporządzenie MPS z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, na które błędnie powołuje się SKO, nie zwierają kryteriów lub przesłanek według których dokonuje się oceny niezbędnej ilości usług opiekuńczych. Orzekając w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych MOPS ma obowiązek uwzględnić cele i możliwości pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Wskazówką i wyznacznikiem, zgodnie z § 2 pkt 3 lit. a wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r., jest w rozpatrywanym przypadku zaświadczenie z Poradni dla Osób z Autyzmem o konieczności zapewnienia dziecku usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin. Zdaniem skarżącego, skoro organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych należy do zadań zleconych gminie przez administrację rządową, to gmina powinna wystąpić o środki konieczne do przyznania synowi skarżącego niezbędnych specjalistycznych usług i usługi te zapewnić, bowiem w innych ośrodkach przyznaje się dzieciom z autyzmem pomoc w wysokości 20 godzin tygodniowo rehabilitacji w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z upośledzeniem umysłowym. J. P. wskazał dalej, że to wyniki badań naukowych dowiodły jakie są potrzeby w zakresie rodzaju i czasu terapii aby poprawić funkcjonowanie dzieci z autyzmem i stąd bierze się potrzeba 20 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla dzieci, które dodatkowo uczęszczają na rehabilitację i terapię np. w Poradni dla Dzieci z Autyzmem oraz 40 godzin tygodniowo dla dzieci, które do takiej Poradni nie uczęszczają. Kwestionując cenę 1 godziny specjalistycznej usługi opiekuńczej ustaloną na poziomie [...] zł skarżący podniósł, że cena ta nie odpowiada analizie kosztów tylko jest następstwem umowy MOPS z dotychczasowym wykonawcą usług- Fundacją NOA, która jednak nie posiada pracowników z przygotowaniem do pracy z dziećmi lub osobami z autyzmem, a więc świadczone przez nią usługi są zwykłymi usługami opiekuńczymi. Według strony, pośrednim dowodem na potwierdzenie powyższej tezy jest cena 1 godziny określona na 40 zł, ustalona uchwałą nr XXXVII/391/09 Rady Miasta Szczecinek z dnia 14 września 2009 r. za specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie rehabilitacji mowy, która jest najbardziej zbliżona do rzeczywistych kosztów realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w tym z autyzmem. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, które kładąc akcent na zaangażowanie rodziców w celu poprawy funkcjonowania dziecka w ramach wczesnego wspomagania rozwoju, powołało się na zalecenia w opinii psychologicznej oraz diagnozę Punktu Diagnostyczno-Konsultacyjnego Stowarzyszenia Pomocy Osobom Autystycznym skarżący wywiódł, że ani on, ani jego żona nie posiadają kwalifikacji i zdolności do realizowania programu terapii i rewalidacji dziecka osobiście. W ocenie strony, na Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej spoczywa obowiązek zlecenia wykonania specjalistycznych usług opiekuńczych podmiotowi posiadającemu specjalistyczne przygotowanie zawodowe, dostosowane do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy, a w razie ich braku obowiązek ustalenia specjalistów w tym zakresie, czego zaniechał organ I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. J. P. wskazał na nieprzekonywające uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie motywów rozstrzygnięcia o ilości przyznanych usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Biorący udział w rozprawie sądowej prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc, że akty te wydane zostały z naruszeniem uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem Na wstępie, wobec złożenia przez skarżącego wniosków o zmianę decyzji, wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w administracyjnym toku instancji i nie rozstrzyga spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez miedzy innymi kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dlatego stwierdzenie w toku tej kontroli, że zaskarżona decyzja posiada istotne wady prawne prowadzi do uchylenia przez sąd takiej decyzji lub do stwierdzenia jej nieważności, co zawsze pociąga za sobą powrót sprawy na etap postępowania administracyjnego, gdy zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem sąd skargę oddala. Dlatego sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wydawania wyroków o charakterze reformatoryjnym, czyli nie może zmieniać zaskarżonych decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu 5 godzin tygodniowo specjalistycznych usług opiekuńczych (za częściową odpłatnością) na rzecz syna K., u którego rozpoznano autyzm. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Z norm tego artykułu wynika, że ta forma pomocy, jak trafnie zauważył to skarżący, udzielana jest co do zakresu, okresu i miejsca świadczenia w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania wytycza ustawowa definicja specjalistycznych usług opiekuńczych zawarta w art. 50 ust. 4, zgodnie z którą "Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym". Analiza materiału dowodowego zebranego w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych, dokonana w kontekście kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia wskazuje na pełną zasadność zarzutu wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji organów obu instancji. W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uchyliły się od ustalenia jakie są faktyczne potrzeby syna wnioskodawcy niezbędne dla podjęcia zalecanej terapii i jej skuteczności. Organ odwoławczy opierając się na zdaniu wyrwanym z kontekstu opinii psychologicznej, skwitował kwestię potrzeb dziecka podnoszonych w odwołaniu przekonaniem o konieczności i wystarczalności współpracy rodziców z dzieckiem nie wnikając w zagadnienie istnienia po stronie tychże rodziców profesjonalnych możliwości zastąpienia usług specjalistycznych, które z założenia świadczone powinny być przez osoby posiadające ku temu specjalne zawodowe przygotowanie i umiejętności. Wszak nie chodzi w tym przypadku- jak trafnie wywiódł to skarżący - o jakiekolwiek usługi opiekuńcze, ale o usługi specjalistyczne. Z treści decyzji organu I instancji, zawierającej lakoniczne stwierdzenia i ogólniki nie wynika w ogóle jakie kryteria organ ten przyjął ustalając ilość godzin przedmiotowych usług w sposób tak znacznie odbiegający od zaleceń wynikający z przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego. Nie wiadomo jest również w jaki sposób obliczono wartość jednej godziny usług opiekuńczych. Kolegium uchyliło się w ogóle od rozpatrzenia zarzutu strony w tym zakresie, a swoje wywody ograniczyło do uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej obciążenia strony częściową odpłatnością nie dostrzegając, że zarzut kwestii tej nie dotyczył. J. P. chodziło bowiem nie o to ile ma zapłacić za godzinę usługi specjalistycznej, tylko o to, ile faktycznie wynosi koszt jednej godziny specjalistycznej usługi opiekuńczej. Takie postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skoro organ ten sam nie usunął braków postępowania organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję wydaną w zakresie ustaleń faktycznych z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Należy w związku z tym podkreślić, co trafnie podniesione zostało w skardze, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie może charakteryzować się dowolnością. Tymczasem, z przyczyn wskazanych wyżej, w niniejszej sprawie organy nie wykazały, że ich rozstrzygnięcia wydane zostały w sposób nie naruszający granic uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinnością organów orzekających będzie zatem ustalenie jakie są szczególne potrzeby dziecka skarżącego wynikające z rodzaju jego schorzenia, i dostosowanie do tych potrzeb ilości oraz rodzaju usług świadczonych przez osoby ze specjalistycznym (a nie ogólnym) przygotowaniem zawodowym, przy uwzględnieniu wynikającej z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.) klasyfikacji specjalistycznych usług opiekuńczych (§ 2) i wymagań kwalifikacyjnych osób świadczących te usługi (§3). W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 lit c w związku z art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 152 tej ustawy orzec jak w sentencji.