II SA/Sz 1087/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał D. B. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o wym. 2,80 x 4,85 m dobudowanego do garażu na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że o zbadanie sprawy samowoli budowlanej zwrócił się Prezydent Miasta. W dniu [...] r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] ustalili, że do ściany szczytowej budynku garażowego zostało dobudowane pomieszczenie gospodarcze o wym. 2,80 x 4,85 m. Konstrukcja obiektu składa się z trzech murowanych ścian, na wylewce betonowej. Połać dachowa jest jednospadowa, wsparta na belce drewnianej przymocowanej do ściany garażu oraz na ścianie przybudówki. Część tego dobudowanego obiektu usytuowana jest na działce nr [...] stanowiącej własność Miasta .Obecny przy tym ojciec D. B. – F. G. wyjaśnił, że drewniana dobudówka do garażu powstała w latach 70-tych, a ok. 10 lat temu obiekt konstrukcji drewnianej został przebudowany na obiekt murowany. Obiekt wybudowano bez pozwolenia właściwego organu. Biorąc pod uwagę okoliczność, że według oświadczenia F. G. obiekt w obecnej formie powstał ok. 10 lat temu i że został zinwentaryzowany geodezyjnie w 2003 r. organ uznał, że obiekt wybudowano w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Z tego względu postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na D. B. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów dających możliwość legalizacji obiektu. Ponieważ właścicielka działki nie przedłożyła dokumentów określonych w postanowieniu, nie było możliwości legalizacji obiektu, dlatego organ nakazał jego rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji D. B. zarzuciła decyzji stronniczość, nierzetelność i rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że przedmiotowy budynek został wybudowany wraz z garażem, do którego przylega, ok. 30 lat temu i wniosła o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień F. G na potwierdzenie tej okoliczności. Jej zdaniem, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do legalizacji tego obiektu winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ został on ukończony przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W sytuacji gdy samowola budowlana powstała pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., do jej legalizacji powinny być stosowane przepisy tej ustawy, w szczególności art. 42. Z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Nie ma również żadnych podstaw do żądania przedłożenia, poza oświadczeniem uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej i inwentaryzacją powykonawczą obiektu, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji pismem z dnia 15 lutego 2013 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej uwidocznienia przedmiotowego obiektu na mapach geodezyjnych, celem ustalenia daty jego wybudowania. W odpowiedzi, Starostwo Powiatowe pismem z dnia 4 marca 2013 r. udzieliło informacji, że przedmiotowy obiekt został po raz pierwszy zinwentaryzowany i naniesiony na mapę operatem aktualizacji pod opracowanie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w 2003r. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wyjaśnienia F. G. złożone podczas kontroli, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez pozwolenia właściwego organu. Organ I instancji dołączył też do akt sprawy pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] r. z którego wynika, że przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie z wniosku D. B. z udziałem Miasta o zasiedzenie części działki [...] , ale postępowanie zakończyło się prawomocnym oddaleniem wniosku o zasiedzenie. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji postanowieniem wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora przy budowie murowanego pomieszczenia gospodarczego bez wymaganego pozwolenia i na podstawie art.48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przez przepisy szczególne dokumentami, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pouczył inwestora o możliwości legalizacji obiektu i warunkach z tym związanych oraz o obowiązku rozbiórki obiektu w razie ich niespełnienia, ale w zakreślonym terminie, tj. do dnia 15 czerwca 2013 r. inwestor z obowiązku się nie wywiązał i nie przedłożył wymaganych dokumentów. W związku z tym należało na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane orzec nakaz rozbiórki. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku odwołującej się o przesłuchanie F. G. od decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że F. G. uczestnicząc w oględzinach przedmiotowego obiektu budowlanego złożył do protokołu wyjaśnienia dotyczące daty powstania obiektu, oświadczając, że ok. 10 lat temu dokonano zmiany konstrukcji drewnianej pomieszczenia gospodarczego na murowaną z suporeksu. Wyjaśnienia te były dla organu odwoławczego wystarczające i nie było potrzeby ponownego przesłuchania tej samej osoby na tę okoliczność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B. powtórzyła podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące nierzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego powodującego błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań F. G. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy bez jakiejkolwiek weryfikacji tej informacji uznał, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany ok. 10 lat temu. Tymczasem został on wybudowany około 30 lat temu, a 10 lat temu został jedynie zmodernizowany poprzez jego docieplenie. Nie może w tej sytuacji być mowy o zmianie jego konstrukcji czy przeznaczenia. Inwentaryzacji budynku gospodarczego dokonano dopiero w 2003 r., w okresie gdy Urząd Miasta przejął działkę nr [...] od Agencji, co potwierdza, że budynek gospodarczy został wybudowany dużo wcześniej. Również z uwagi na tak długi okres czasu, jaki upłynął od wybudowania tego obiektu, skarżąca nie posiada jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej budowy. Niemniej budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane do legalizacji samowoli mają zastosowane przepisy poprzednio obowiązującej ustawy. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytku wybudowanego obiektu (art. 42 ust. 3). Nie ma żadnych podstaw do żądania od niej - jako inwestora - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w trakcie postępowania administracyjnego wykazano, m. in. na podstawie oświadczenia F. G., obecnego podczas oględzin obiektu powstał on ok. 10 lat temu, a więc po rządami obecnie obowiązującej ustawy. Potwierdza to pismo ze Starostwa Powiatowego z dnia 4 marca 2013 r. z którego wynika, że przedmiotowy obiekt został naniesiony na mapę operatem aktualizacji w 2003 r. Na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. działający jako pełnomocnik skarżącej F. G. podtrzymał wszystkie argumenty skargi i wyjaśnił, że cała nieruchomość stanowi własność skarżącej, tj. jego córki, natomiast na rzecz jego i jego żony na nieruchomości zostało ustanowione dożywocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie niesporne jest, że będąca przedmiotem postępowania dobudówka (pomieszczenie gospodarcze) stanowi samowolę budowlaną. Ze względu na czas je powstania kluczowe znaczenie ma ustalenie daty powstania tego obiektu; od tego zależy bowiem tryb likwidacji stanu naruszenia prawa – w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. lub ustawy z 7 lipca 1994 r. Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powołując się na wypowiedź F. G. złożoną podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] r., przyjęły za udowodnioną okoliczność, że obiekt w obecnej formie powstał ok. 2003 r., więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Należy jednak zauważyć, że z protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] r. nie wynika w jakim charakterze F. G. brał udział w tej czynności. Nie przedłożył bowiem pełnomocnictwa do reprezentowania swojej córki, będącej stroną w tym postępowaniu administracyjnym, a z protokołu nie wynika, by oświadczenie to składał w charakterze świadka. Podpisał protokół oględzin, ale nie wiadomo na jakiej podstawie, skoro nie był stroną tego postępowania ani też pełnomocnikiem strony. Nie został też – jako świadek - pouczony o prawie do odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania ani o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Powyższe czynności procesowe organu I instancji, na których oparł on swoje ustalenia, uznać należy zatem za wadliwe, nie odpowiadające wymogom przepisów art. 77 -86 K.p.a. Oparte na nich ustalenia nie mogą zatem stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ani organ I instancji nie przeprowadziły żadnych innych dowodów pozwalających na ustalenie daty wybudowania, będącego przedmiotem postępowania, murowanego pomieszczenia gospodarczego, mimo żądania skarżącej o przesłuchanie F. G. w charakterze świadka. Prawidłowe dokonanie tych ustaleń ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego. W art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przyjęto regułę, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie wymaga zatem ustalenia jaki charakter miały prace budowlane przeprowadzone przez inwestora w 2003 r., czy była to budowa budynku murowanego w miejsce wcześniejszego drewnianego, czy tylko ocieplenie tego budynku, czy - jak oświadczył F. G. na rozprawie - ściany budynku zbudowane wcześniej z płyt pilśniowych zostały wymienione na ściany z suporeksu, ale konstrukcja drewniana budynku pozostała. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowalnego obowiązany będzie zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, tak aby poczynione w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy ustalenia pozwoliły na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ prowadzący postępowanie z uwzględnieniem treści art. 75 § 1 K.p.a. oraz zachowaniem przewidzianej przepisami K.p.a. formy procesowej (zeznania świadków, oględziny, przesłuchanie strony), przy czym, rozstrzygając sprawę organ winien mieć na uwadze podzielany przez Sąd pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie po tej dacie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany), także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.