II SA/Sz 1095/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie otrzymania nieruchomości zamiennej oddala skargę Starosta decyzją nr [...], z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z wnioskiem E.K. w sprawie otrzymania, w zamian za zabrane gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach położone w obrębie [...], gmina [...], nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka numer [...], obręb [...] i działka numer [...], obręb [...] miasta [...] będących własnością Gminy [...], umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że E.K., pismem z dnia [...] , wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego o przekazanie na własność działki numer [...], obręb [...] oraz działki [...], obręb [...] miasta [...] w zamian za utracone gospodarstwo położone w obrębie [...], gmina [...].Urząd Wojewódzki przekazał przedmiotowy wniosek do Starosty. Organ w celu rozpoznania sprawy wystąpił do Urzędu Gminy o teczkę nieruchomości M. i W. P. - rodziców wnioskodawczyni, oraz teczkę nieruchomości K.M.. Zdaniem organu, analizowane materiały, dostarczone przez Urząd Gminy wskazują, że gospodarstwo rolne położone w obrębie [...], gmina [...]było własnością W i M małżonków P. Po ich śmierci, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia [...], Skarb Państwa w drodze dziedziczenia przejął całe gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. W dniu [...] E.K. zwróciła się z wnioskiem do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o stwierdzenie nabycia gospodarstwa rolnego po zmarłych rodzicach – M i W P. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Z-ca Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa wydał odmowną decyzję z dnia [...], znak: [...], w sprawie stwierdzenia nabycia własności gospodarstwa rolnego przez E.K. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, że "na podstawie prawomocnego postanowieniem Sądu Powiatowego z dnia [...] sygn. akt [...] przedmiotowe gospodarstwo w drodze dziedziczenia stało się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomości stanowiące własność państwa, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie podlegają art. 1 i art. 2 tejże ustawy, czyli nie mogą być przedmiotem nabycia własności przez aktualnych użytkowników". Od przedmiotowej decyzji przysługiwało E.K. odwołanie do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w Szczecinie. Z analizy dokumentów wynika, że E.K. odwołania nie złożyła. Analizując w dalszej części materiał dowodowy znajdujący się w teczce nieruchomości rolnika, Starosta ustalił, że Sąd Powiatowy w dniu [...] sygn. akt [...] oddalił wniosek E.K. o uzupełnienie postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku z dnia [...] wydanego przez Sąd Rejonowy. Ponadto akta sprawy wskazują, iż w wyniku rozprawy rewizyjnej, która odbyła się w dniu [...] w Sądzie Wojewódzkim, w przedmiotowej sprawie postanowienie sądu I instancji utrzymane zostało w mocy. Jak wynika z pisma E.K. przez zeznania Naczelnika Gminy [...] odebrano jej spadek, czyli gospodarstwo rolne po rodzicach z powodu braku kwalifikacji rolniczych, które jak wspomniano wcześniej z mocy prawa stało się własnością Skarbu Państwa. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Powiatowego Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z dnia [...] znak: [...] stała się K.M., która to zdaniem E.K. nie posiadała kwalifikacji. W toku trwania postępowania administracyjnego po zebraniu materiału dowodowego organ I instancji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., pismem z dnia [...] zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] strona osobiście stawiła się w Urzędzie jednocześnie informując, że w dniu [...] wniesie uwagi do sprawy. W dniu [...], data wpływu [...], E.K. przysłała pismo w którym przedstawiła, iż według opinii Gminnej Służby Rolnej wraz z mężem nie dawała gwarancji racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego z powodu braku kwalifikacji rolniczych. Jak wskazała, wraz z mężem wspólnie hodowała trzodę chlewną, zdawała tonami do zakładów mięsnych [...]. Wskazała również, że wraz z mężem prowadziła ubojnię, sklepy mięsne, zdawała porzeczkę, truskawki, ogórki, co potwierdzają świadkowie w oświadczeniach dołączonych do przedmiotowego pisma. W piśmie poruszono również fakt dotyczący sprzedaży spadku po rodzicach dla K.M., która zdaniem wnioskodawczyni nie posiadała odpowiednich klasyfikacji do nabycia przedmiotowego gospodarstwa. E.K. czuje się pokrzywdzona zaistniałą sytuacją i w związku z tym ubiega się o działki będące własnością Gminy w zamian za zabrane gospodarstwo rolne po rodzicach położone w obrębie [...], gmina [...]. W ocenie organu I instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, brak jest przepisów pozwalających na przekazanie na własność działki numer [...], obręb [...]i działki numer [...], obręb [...]będących własnością Gminy [...]. W przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ zobligowany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jedną z form bezprzedmiotowości wszczętego postępowania jest brak podstawy prawnej (przepisu powszechnie obowiązującego prawa) do rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Bk 84512007 oraz z dnia 08 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 198/10) i dlatego też, organ postępowanie umorzył. Od decyzji organu I instancji odwołała się E.K. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej gruntów za utracone po śmierci rodziców gospodarstwo wraz z budynkiem mieszkalnym. Uważa, że była dobrym rolnikiem i płaciła podatki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją numer [...], z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.K. od decyzji Starosty, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W oparciu o całość akt sprawy Kolegium stwierdziło, że prawomocnym postanowieniem Sądu Sygn. akt [...] z dnia [...] gospodarstwo rolne po zmarłych W i M. P., w drodze dziedziczenia ustawowego, stało się własnością Państwa. Decyzją z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej odmówiło E.K. stwierdzenia nabycia własności gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha oraz 1/2 udziału w działce siedliskowej z K.M. o powierzchni [...] ha, położonego w [...], a stanowiącego własność Skarbu Państwa. Również Sąd Powiatowy postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] oddalił wniosek E.K. o uzupełnienie postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku z dnia [...] wydanego przez Sąd Powiatowy. Postanowienie to utrzymał w mocy Sąd Wojewódzki postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nieistnieje podstawa prawna by E.K. otrzymała w zamian za zabrane gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach położone w obrębie [...], gmina [...], działkę nr [...] położoną w obrębie [...] i działkę nr [...] , obręb [...] miasta [...]. W przypadku braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy, zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, które należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach E .K. położone w obrębie [...], gmina [...] zostało w drodze dziedziczenia ustawowego własnością Państwa. Decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia własności tego gospodarstwa przez E.K. została wydana na podstawie art. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Jest ona prawomocna i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, przepisów artykułów poprzedzających, tj. art. 1 i 2 ustawy, nie stosuje się do nieruchomości stanowiących własność Państwa, obywateli państw obcych oraz związków wyznaniowych. W dniu wydania decyzji, tj. [...], gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach E.K. było własnością Skarbu Państwa. Dlatego też, organ I instancji nie znalazł podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do przekazania E.K., w zamian za zabrane gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach położone w obrębie [...], gmina [...], działki nr [...] położonej w obrębie [...] i działki nr [...], obręb [...] miasta [...]. Zdaniem Kolegium, zgodnie zatem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z taką sytuacją, według Kolegium, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji przekazującej E.K. w zamian za zabrane gospodarstwo rolne po zmarłych rodzicach położone w obrębie [...], gmina [...], działki nr [...] położonej w obrębie [...] i działki nr [...] , obręb [...] miasta [...] stało się bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została przez E.K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej odmówiło jej nabycia własności gospodarstwa po rodzicach . Również Sąd Powiatowy oddalił jej wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po rodzicach i inne sądy też oddaliły jej wnioski. Na podstawie fałszywych zeznań ówczesnych przedstawicieli władz gminnych i powiatowych Sąd nie zwrócił uwagi na to, iż E.K. posiada [...] ha własnych gruntów ornych i produkuje trzodę chlewną. Tym samym, w ocenie skarżącej, kwalifikowała się do objęcia gospodarstwa po rodzicach. Sąd wierzył tylko fałszywym zeznaniom świadków. Podniosła, że trzodę chlewną hodowała od [...] r. i uprawiała pole przed i po śmierci rodziców i rozwijała gospodarstwo. Po odebranym spadku po rodzicach zakupiła grunty orne w Gminie [...]i doprowadziła to gospodarstwo do gospodarstwa specjalistycznego trzody chlewnej. To samo województwo, ten sam powiat tylko inna Gmina, mogła udostępnić jej możliwość kupna ziemi, bo nadawała się na rolnika. W krótkim czasie sprzedawała już dla Państwa tonami trzodę chlewną oraz inne przetwory z produkcji rolnej - co jest udokumentowane. Nadmieniła również, że w teczce K.M. nie ma pełnej dokumentacji. Stwierdziła:"Tak zostało pokręcone jak zakupiła gospodarstwo po jej rodzicach". Dodała, że jej ojciec podczas II wojny światowej był saperem - trzykrotnie ranny i otrzymał gospodarstwo jako osadnik wojskowy. W związku z powyższym skarżąca zwróciła się do sądu o przeanalizowanie całości akt w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Wniosek [...] z dnia [...], o przekazanie na własność działki numer [...], obręb [...] oraz działki [...], obręb [...] miasta [...] w zamian za utracone gospodarstwo położone w obrębie [...], gmina [...] zawierał, między innymi, stwierdzenia odnoszące się do nieprawidłowych działań organów administracyjnych. W celu ustalenia możliwości rozpatrzenia sprawy, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie wyjaśniające z udziałem strony, a następnie w sposób prawidłowy zgromadził dokumenty i ustalił, że podstawę do wszelkich działań organów administracji w zakresie uprawnień E.K. do nabycia prawa do gospodarstwa rolnego po zmarłych rodzicach, stanowiło prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego z dnia [...] sygn. akt [...], na mocy którego przedmiotowe gospodarstwo w drodze dziedziczenia stało się własnością Skarbu Państwa. Decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nabycia gospodarstwa rolnego po zmarłych rodzicach – M. i W. P. została wydana już po przejściu własności tego gospodarstwa na Skarb Państwa. Zgodzić się należy, z ustaleniami organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, że żaden przepis prawa obowiązującego na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej nie umożliwia osobom niezadowolonym z rozstrzygnięć podjętych przez różne organy czy sądy występowania o przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rekompensaty poprzez przyznanie prawa własności nieruchomości wskazanych przez te osoby. Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a, zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracji. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. Akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stąd rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji Starosty, w ocenie sądu, są prawidłowe. Co prawda, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że "organ I instancji nie znalazł podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego", co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W ocenie sądu, postępowanie takie zostało wszczęte i było prowadzone z udziałem strony, stąd zaistniały podstawy do jego umorzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę na obecne brzmienie art.61a § 1 K.p.a., który to przepis stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W świetle powyższego, sąd stwierdził, że nieprawidłowe sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadmienić należy, że w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) przyjęto model odpowiedzialności władzy publicznej za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem jej działanie. Organem władzy publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje władzę publiczną, kształtując w drodze przymusu sytuację prawną jednostki. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, na podstawie przepisów art.417- 4172 Kodeksu cywilnego, ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa, przy czym zachowanie niezgodne z prawem to zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu, sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym. Zachowanie takie winno zostać potwierdzone stosownym orzeczeniem przez właściwy organ lub sąd przed wystąpieniem z roszczeniem odszkodowawczym na drogę postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.