II SA/Sz 1096/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postepowania, decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. L. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. R.S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), w dniu 14 października 2005 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. 2. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm., dalej zwanej "u.d.m.") oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) przyznał Skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. 3. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Organu I instancji. 4. W dniu 13 czerwca 2006 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05, ogłoszony w Dz.U. Nr 84, poz. 587 w dniu 18 maja 2006 r., którym Trybunał uznał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał orzekł o niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. 5. Po wznowieniu postępowania Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] oraz decyzję Organu I instancji i przyznało Skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, że wydatki na zajmowany lokal wyniosły [...] zł, natomiast wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo Skarżącego wyniosły [...] zł. Wobec okoliczności, iż lokal Skarżącego nie jest wyposażony w centralną ciepłą wodę, doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") w związku z art. 2-6 u.d.m., po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. 6. Na powyższą decyzję Kolegium Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 7. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. II SA/Sz 501/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. 8. Od orzeczenia Skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1728/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją RP przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zawierającego delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 250/11) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. Sąd stwierdził w wyroku, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Tak więc, od dnia [...] r., w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na względzie, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. 10. Po wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § pkt 2 i art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 2 - 6 u.d.m., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania, w pkt 1 decyzji uchyliło w całości swoją decyzję Nr [...], w pkt 2 uchyliło w całości decyzję Organu I instancji i przyznało Skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od [...]. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że zasadnicze znaczenie ma w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji Organu I i II instancji przesądza o uznaniu, że decyzje administracyjne wydane zostały z naruszeniem prawa. Powołując się na art. 6 ust. 4 u.d.m. oraz ww. wyrok Organ wskazał, że w przepisach ustawy brak jest sposobu wyliczenia ryczałtu (sposób wyliczenia wynika z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych). Dlatego też nie mógł wyliczyć ryczałtu za brak CW. w zajmowanym przez Stronę lokalu mieszkalnym. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżący za zajmowany lokal położony ponosił opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie. Wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe (15% dochodu) wynosiły [...] zł. W tej sytuacji Skarżącemu w deklarowanym okresie przysługiwał dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. 11. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. 12. SKO decyzją z dnia [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 2 - 6 u.d.m., utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Wydatki na zajmowany lokal mieszkalny wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe Skarżącego wyniosły [...] zł (15% z kwoty [...] zł). Zatem w świetle ww. przepisów, słusznie przyznano Stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Odpowiadając na zarzuty, Organ odwoławczy wyjaśnił, iż definicja dochodu została uregulowana w art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. To zaś oznacza, iż dochód gospodarstwa domowego Skarżącego został obliczony prawidłowo. Jak wynika bowiem z ww. przepisu prawa do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. W kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu, Kolegium uznało, iż skoro w ustawie brak jest przepisów określających sposób wyliczenia ryczałtu za brak CW. w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez Skarżącego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał aby należny Stronie dodatek mieszkaniowy wyliczyć tylko w oparciu o przepisy ustawy, nie wskazując w jaki sposób ten ryczałt wyliczyć, to należało orzec jak w rozstrzygnięciu. 13. Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości z uwzględnieniem 30 kWh energii elektrycznej za brak ciepłej wody w lokalu i przyjęcie do obliczeń dochodu netto. 14. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 15. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. 16. Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 2-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r., którą Kolegium, po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji w tej sprawie, przyznało R.S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od [...]r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, na skutek uchylenia - w wyniku rozpoznania skargi R.S. - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. wcześniejszej decyzji Kolegium przyznającej Skarżącemu dodatek mieszkaniowy na ww. okres w wysokości [...] zł. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy kwestią, którą zobligowany był rozstrzygnąć Sąd była ocena, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie prowadziła do naruszenia zasady reformationis in peius. Zasada ta sformułowana jest w art. 139 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. 17. Zdaniem Sądu przedstawiona sytuacja wskazuje na to, iż przy ponownym orzekaniu w sprawie dodatku mieszkaniowego dla Skarżącego, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję pominęło zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius). Należy wyjaśnić, że zasada ta stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Zapewnia bowiem stronie swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, czyli nie może strona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że analogiczna zasada funkcjonuje na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 134. § 2). Sąd co do zasady nie może pogorszyć sytuacji Skarżącego wbrew jego stanowisku i w stosunku do sytuacji określonej zaskarżoną decyzją. W związku z tym, oceny prawne i wytyczne zawarte w uzasadnieniu takiego wyroku nie mogą prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, gdyż naruszałoby to zakaz reformationis in peius (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 394 – 395). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone, z zastrzeżeniem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, jak również, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji determinowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 345/09). W świetle omówionego zakazu reformationis in peius obowiązującego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, konfrontując ze sobą okoliczności stanu prawnego i faktycznego tej sprawy - w szczególności treść decyzji Kolegium z dnia [...] r. z merytorycznym rozstrzygnięciem w decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz treść powoływanego wyroku, jak również uwzględniając fakt, że rozstrzygnięcie tej sprawy oceniać należy z perspektywy sytuacji w której na podstawie decyzji strona nabywa konkretne uprawnienie, w określonym wymiarze (tu kwota dodatku), należy przyjąć, że wskutek wydania zaskarżonej obecnie decyzji doszło do pogorszenia sytuacji Skarżącego w stosunku do tej, jaką miał na podstawie decyzji z dnia [...] r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] r. Tym samym, w ocenie Sądu, naruszona została zasada reformationis in peius. 18. Należy podkreślić, że jednocześnie ustawodawca przewidział w procedurze administracyjnej wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady, mianowicie są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Wielokrotnie wyjaśniono w orzecznictwie, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 K.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, z. 2, poz. 71). Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nie orzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 K.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentów przekonujących, że w sprawie zaistniała przesłanka warunkująca odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść strony, uprawniająca Organ do przyznania Stronie dodatku mieszkaniowego w wysokości niższej niż przyznano mu poprzednią decyzją. W związku z tym Sąd stwierdził również naruszenie art. 11 oraz 107 § 1 K.p.a. 19. W tym stanie rzeczy Sąd zobligowany był uchylić obie decyzje Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 139 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 K.p.a. 20. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.