II SA/Sz 1097/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.), art. 31ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), odmówił Stowarzyszeniu z siedzibą w S. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego "Rozbudowa Centrum Rozrywkowego [..] w S. wraz z przebudową fragmentu obiektu istniejącego oraz infrastrukturą drogową i techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy [...] , S.". Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w dniu [...]r. Stowarzyszenie w S. zgłosiło do Prezydenta Miasta S. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Rozbudowa Centrum Rozrywkowego [...] w S. wraz z przebudową fragmentu obiektu istniejącego oraz infrastrukturą drogową i techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy Al. [...] , S.". Jako podstawę żądania wskazano przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowalnego. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ograniczony tylko do sytuacji, w których w toku postępowania przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w związku z tym, że w przedmiotowym postępowaniu nie będzie przeprowadzana taka ponowna ocena, to brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. na powyższe postanowienie wniosło zażalenie zarzucając naruszenie przepisów art. 31 K.p.a. oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a także naruszenie przepisów prawa międzynarodowego (art. 6, art 9 ust. 3 i załącznik I pkt 20 Konwencji z Aarhus) i przepisów prawa wspólnotowego (Dyrektywa Rady 97/11/WE z 3 marca 1997 roku zmieniona Dyrektywą 85/337/EWG). W obszernym uzasadnieniu przytoczono argumentację mającą przemawiać za koniecznością do puszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu organizacji społecznej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 15 maja 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda na wstępie opisał dotychczasowy przebieg sprawy w przedmiocie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), za wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Organ odwoławczy dodał, że znajdujące wówczas zastosowanie przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) dotyczą jedynie organizacji ekologicznych, w tym tych, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto obowiązujące przepisy wyraźnie precyzują sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej - warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest zaś tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. A zatem z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w sytuacji ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1) lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2) - tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2012r, sygn. akt II OSK 2580/11, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 listopada 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 900/14. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden z wyżej wymienionych przypadków. W znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. (znak:[...] ) o środowiskowych uwarunkowaniach nie nałożono obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. O przeprowadzenie takiej ponownej oceny nie wystąpił inwestor, zaś zakres inwestycji określony we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jak i w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie różni się od zakresu określonego w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stowarzyszenie z siedzibą w S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S zarzucając powyższemu postanowieniu: 1. naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz.U. 1993 r. nr 61 poz. 284) i art. 9. ust. 2, 3 i 4 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) - poprzez niezapewnienie skutecznej procedury odwoławczej, wyrażającej się w nierozpoznaniu przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie, 2. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. - poprzez brak samodzielnego, wszechstronnego i wyczerpującego przeanalizowania i rozważenia przez organ odwoławczy, czy we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) w związku z Dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3-3-1997 r. zmieniającą dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko (Dz.U.UE L z 4-3-1997r) - w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest inwestycja określona w art 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) i objęta jest Rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lutego 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) - poprzez wadliwe uznanie, że organizacja ekologiczna nie ma prawa uczestniczyć w postępowaniu, które prowadzone było z udziałem społeczeństwa i które wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - co prowadzi do naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), 4. naruszenie przepisu art. 31 § 1 w związku z art 74 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy: - wykluczenie organizacji z udziału w postępowaniu, w którym jest zagrożone zdrowie i życie ludzkie z uwagi na to, że obiekt zmienił sposób użytkowania w części (powstały na dachu stacje bazowe telefonii komórkowej), ze względu na co pole elektromagnetyczne będzie znajdować się znacznie poniżej planowanej maksymalnej wysokości obiektu objętego rozbudową, - bezzasadną odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w którym konieczna jest kontrola społeczna zamierzeń inwestora, w celu zapewnienia, aby wszystkie wymogi ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zostały wykonane. Wskazując na powyższe uchybienia Stowarzyszenie wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [..] r., 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. zażądanie całości akt sprawy, w razie gdyby ich nie przekazano - stosownie do dyspozycji art 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dokonana w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej: "P.p.s.a." wykazała, że akt ten nie narusza prawa w sposób zarzucany skarga, ani też w inny, uzasadniający jego uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia jest wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z treści postanowienia organów obu instancji orzekających w przedmiocie tego wniosku wynika, że nie miały one wątpliwości co do tego, że wnioskodawcę należy zaliczyć do organizacji ekologicznych. W ocenie Sądu, w świetle przedłożonego w postępowaniu administracyjnym przez Stowarzyszenie statutu, a także definicji legalnej organizacji ekologicznej, za prawidłową uznać należy ocenę celów statutowych wnioskodawcy zawartą w uzasadnieniu postanowienia Wojewody. Stwierdzenie zgodności z prawem ustalenia w powyższym zakresie posiada istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem ustawodawca częściowo odmiennie ukształtował prawo udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego w stosunku do regulacji dotyczącej w ogóle praw organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych. Co do zasady, zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.", organizacja społeczna, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzależnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże ta ogólna regulacja została istotnie ograniczona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Dlatego rozważając dopuszczalność udziału organizacji społecznej w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę niezbędne jest, celem precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, dokonanie analizy przepisów ustawy Prawo budowlane w ujęciu historycznym. Mianowicie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca zdecydował się na wyłączenie możliwości udziału w postępowaniu organizacji społecznych, wskazując, w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, że przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Takie ograniczenia, stanowiące niewątpliwie wyjątek od ogólnej zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, co było podyktowane – jak podniesiono w piśmiennictwie – praktyką nadużywania przyznanych uprawnień przez niektóre organizacje społeczne, prowadzącą do powstania zjawisk patologicznych ("Prawo budowlane. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. CH.Beck, Warszawa 2011, strona 350). Ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) znowelizowano art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez dodanie do powyższego artykułu ust. 4, zgodnie z którym: przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, jednakże ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 44 powyższej ustawy stanowi, że organizacja ekologiczna, która powołuje się na swoje cele statutowe może zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Należy stwierdzić zatem, że dla dopuszczenia organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w której wymagany jest udział społeczeństwa. Ustalenie w tym przedmiocie możliwe jest wyłącznie w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Nie wystarczy w tej kwestii samo przekonanie organizacji społecznej o niezbędności jej udziału w określonym postępowaniu administracyjnym, lecz dopuszczalność tego udziału musi być wynikiem istnienia odpowiedniej ku temu normy prawa materialnego przewidującej ten udział (podobnie: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/11, LEX nr 1138184). Tak więc sama okoliczność, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań toczyło się z udziałem społeczeństwa nie przesądza o istnieniu podstaw prawnych do dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ocena ta jest przeprowadzana w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, a mianowicie gdy: 1) konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1) albo 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złoży do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1), albo 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2). W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie nałożono na inwestora obowiązku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oraz to, że inwestor nie składał wniosku o przeprowadzenie ponownej oceny środowiskowej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Z akt administracyjnych wynika również, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zakres projektowanej inwestycji określono dokładnie tak samo jak w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że dokonano zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższych względów należało orzec o oddaleniu skargi - na podstawie art. 151 P.p.s.a.