II SA/Sz 1098/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267ze zm.), art. 16a ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2012 r. poz. 959), odmówił J. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad konkubentem – B.K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawczyni nie spełnia podstawowej przesłanki uprawniającej do świadczenia, tj. jako konkubina nie jest obciążona wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę obowiązkiem alimentacyjnym. Od powyższej decyzji J. G. wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem opiekuje się niepełnosprawnym konkubentem i z tego powodu musiała zrezygnować z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż: * B.K. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, * J. G. z tytułu pozostawania w konkubinacie z B.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, który uzasadniła koniecznością sprawowania opieki nad konkubentem jako osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w pierwszej części art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. na wnioskodawczyni wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Żaden z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewiduje obowiązku alimentacyjnego w stosunku do konkubenta. Według przepisów prawa polskiego konkubinat nie jest instytucją prawną. Konkubinat jest nieformalnym związkiem dwóch osób pozostającym w pożyciu bez usankcjonowania w świetle prawa jako małżeństwo. Na osobach żyjących w konkubinacie nie ciąży obowiązek prawny wzajemnej pomocy materialnej oraz obowiązek alimentacyjny. J. G. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o przyznanie zasiłku opiekuńczego lub renty socjalnej na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jest w związku partnerskim z B.K., który w roku [...] uległ wypadkowy komunikacyjnemu, czego następstwem jest niepełnosprawność w stopniu znacznym. Wymaga całodobowej opieki drugiej osoby, a ona osobiście ją sprawuje, z poświęceniem i chętnie, ponieważ jest to bardzo bliska jej osoba. Po tylu latach, opiekując się codziennie bez jakiejkolwiek pomocy, zwróciła się do właściwej instytucji o pomoc finansową. Odpowiedź na wniosek jak i odwołanie otrzymałam odmownie. W obecnej chwili, kiedy nie pracuje i nie może podjąć pracy (wynajęcie opiekunki to koszt ok. 1 tyś. zł), a stan Partnera się pogorszył (udar mózgu), utrzymanie się z kwoty [...] zł nie jest możliwe. Pracuje bardzo ciężko i również jej zdrowie się pogorszyło (kręgosłup), ale najgorszy jest brak środków do życia. Kwota [...] zł to kropla w morzu, ale ogromnie potrzebna do ich budżetu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z wnioskiem skargi o przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w indywidualnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Do sądu należy natomiast - jak wynika to z treści przywołanego na wstępie art. 1 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) - dalej "ustawa", stanowiący, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. [...] zł w chwili orzekania przez organy, obecnie [...] zł. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg aby na osobie, która sprawuje stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ciążył obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i ta kwestia stała się istotą sporu w rozpoznawanej sprawie. Dlatego konieczne jest odwołanie się do przepisów tego Kodeksu. Art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustanawia obowiązek wzajemnej pomocy względem małżonków. Są oni obowiązani do "wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli". Obowiązki alimentacyjne obciążają także, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Osoby te zobowiązane są bowiem do dostarczania wymienionym krewnym oraz rodzeństwu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia natomiast wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem osób pozostających w związku nieformalnym. Oznacza to, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 ustawy w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawnym partnerem, z którym pozostaje w nieformalnym związku, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany. W takiej sytuacji znajduje się skarżąca J. G. . Dodać należy, że w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy (co można przenieść na art. 16a ust. 1 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne: "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Trudna sytuacja J. G. dla której Sąd wyraża zrozumienie, nie pozwala Sądowi odstąpić od brzmienia ustawy, tym bardziej, że trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji (tożsamej z zawartą w art. 16a ust. 1 ustawy) została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać też należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być interpretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.