II SA/Sz 1104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu Drawskiego z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXIX/156/2008 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XXII/127/2008, z dnia 5 września 2008 r., w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu , Rada Powiatu Drawskiego, na podstawie art. 12 pkt 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 70 § 1 oraz art. 30 § 1 pkt 1 w związku z art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) na wniosek Starosty Drawskiego podjęła uchwałę o odwołaniu z dniem 31 grudnia 2008 r., B.W. ze stanowiska Skarbnika Powiatu Drawskiego oraz orzekła, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r., za porozumieniem stron. Następnie Uchwałą Nr XXIX/156/2008 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu, Rada Powiatu Drawskiego dokonała zmiany w §1 ust. 2 uchwały z dnia 5 września 2008 r. w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2010r. za porozumieniem stron. Skargę na uchwałę Rady Powiatu Drawskiego Nr XXIX/156/2008 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Zachodniopomorski. Odnosząc się do podstawy prawnej kwestionowanej uchwały Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy powoływanie i odwoływanie na wniosek starosty skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu. Natomiast w myśl art. 70 § 1 k.p. pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska, przez organ który go powołał, zatem w ocenie Wojewody rada powiatu nie ma umocowania prawnego do decydowania o kwestiach związanych z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w brzmieniu obowiązującym z w dniu 29 grudnia 2008 r. wynika kompetencja starosty do podejmowania w imieniu pracodawcy czynności w zakresie stosunku pracy wobec pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego , czyli również wobec skarbnika powiatu przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 k.p. za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką, albo inna wyznaczona do tego osoba. W oparciu o powyższe zdaniem skarżącego, to Starosta Drawski władny był do rozwiązania stosunku pracy ze skarbnikiem powiatu, obejmującym wybór trybu tego rozwiązania, natomiast legitymacja rady powiatu ograniczała się wyłącznie do odwołania z pełnionej funkcji, nie była natomiast władna wypowiadać się w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy. Dalej Wojewoda wskazał, że art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 70 k.p. , bowiem określa on jedynie organy bądź osoby uprawnione do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za pracodawców samorządowych wobec oznaczonego kręgu pracowników, podczas gdy powołanie i odwołanie skarbnika powiatu jest zastrzeżone dla organu niebędącego pracodawcą tego pracownika (rady powiatu), co jest charakterystyczne dla stosunku pracy nawiązywanego na takiej podstawie (wyrok SN z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II PK 273/05). Zgodnie z art. 68 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepisy takie zawiera ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, która w art. 2 pkt 3 stanowi, że skarbnik powiatu jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. Powołanie jest jednostronnym aktem na podstawie którego dana osoba zostaje umocowana do działania w określonym zakresie i jednocześnie nawiązany zostaje stosunek pracy. Powoływanie i odwoływanie skarbnika powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu – art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym , zatem uchwała rady gminy powołująca daną osobę na stanowisko skarbnika powiatu prowadzi jednocześnie do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Podobnie odwołanie jest jednocześnie rozwiązaniem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, przy czym skutek rozwiązujący może nastąpić niezwłocznie albo po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż podjęcie przez radę Powiatu Drawskiego uchwały Nr XXIX/156/2008 stanowiło nieuprawnione wkroczenie w kompetencję Starosty wynikająca z art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych zw. z art. 3 k.p. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Powiatu Drawskiego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze pełnomocnik wskazał iż są one nieuzasadnione. Odnośnie cytowanego wyroku pełnomocnik podał, iż to właśnie w tym wyroku Sąd Najwyższy podał, że "uchwała rady gminy o odwołaniu sekretarza gminy ze stanowiska jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy z powołania (art. 70 k.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ust. O samorządzie gminnym)", przy czym do wywołania skutku rozwiązującego stosunek pracy nie jest wymagane poza uchwałą jakiekolwiek inne oświadczenie pochodzące od organu bądź osoby reprezentującej pracodawcę. Stosownie do art. 68 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, które zawiera ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych , która w art. 2 pkt 3 stanowi, że sekretarz gminy jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania konieczne jest poza tym właściwym aktem, jakiekolwiek inne oświadczenie pochodzące od pracodawcy, czy organu bądź osoby reprezentującej pracodawcę. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem uchwała rady gminy w przedmiocie powołania na stanowisko sekretarza gminy prowadzi jednocześnie do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Podobnie odwołanie ze stanowiska jest równocześnie rozwiązaniem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, przy czym skutek rozwiązujący może nastąpić niezwłocznie albo po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia, w zależności od przyczyn odwołania. Rada Powiatu Drawskiego uchwałę o odwołaniu B. W. z funkcji skarbnika Powiatu podjęła na wniosek Starosty Drawskiego złożony w związku z prośbą skarbnika z dnia 20.08.2008 r. o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Przychylając się do wniosku Starosta złożył do Rady Powiatu wniosek o odwołanie skarbnika ze wskazaniem, że rozwiązanie to nastąpi zgodnie z wnioskiem skarbnika za porozumieniem stron z dniem 31.12.2008 r. W efekcie tego wniosku podjęta została uchwała z dnia 5.09.2008 r. mając na uwadze wniosek skarbnika o przesunięcie terminu rozwiązania stosunku pracy do 31.12.2010 r. którą poparł Starosta Drawski Rada Powiatu Drawskiego zmieniła swoją uchwałę o tyle, że zaakceptowała późniejszy termin rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Przesuwając termin rozwiązania stosunku pracy zgodnie z prośbą B. W. Rada Powiatu Drawskiego miała również na celu przesunięcie do 31.12.2010 r. czasu pełnienia przez niego funkcji Skarbnika Powiatu Drawskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, chociaż z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Skarbnik powiatu jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej powiatu, którego obowiązki i uprawnienia reguluje między innymi ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle art. 12 pkt 3 tej ustawy, powoływanie i odwoływanie skarbnika powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu - na wniosek starosty. Z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) wynika, że skarbnik powiatu zatrudniony jest na podstawie powołania, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu pracy. I tak z mocy art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nie określony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę (art. 69 pkt 1 k.p.). Rozwiązanie stosunku pracy na podstawie powołania następuje niezwłocznie bądź po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia, w zależności od przyczyn odwołania. W rozpatrywanej sprawie B. W. będący skarbnikiem Powiatu Drawskiego pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. wystąpił do Starosty Powiatu Drawskiego z prośbą o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Przychylając się do złożonego wniosku Starosta wystąpił do Rady Powiatu Drawskiego o odwołanie skarbnika, wskazując, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpi za porozumieniem stron z dniem 31.12.2008 r. W oparciu o powyższe Rada Powiatu Drawskiego uchwałą z dnia 5 września 2008 r., nr XXII/127/2008 na podstawie art. 12 pkt 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 70 § 1 oraz art. 30 § 1 pkt 1 w związku z art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) uchwaliła w § 1 pkt 1 , że z dniem 31 grudnia 2008 r. następuje odwołanie B. W. ze stanowiska skarbnika Powiatu Drawskiego i w pkt 2 , że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r. za porozumieniem stron. Następnie z uwagi na złożony przez skarbnika i poparty przez Starostę wniosek o przesunięcie terminu rozwiązania stosunku pracy na dzień 31 grudnia 2010 r. Rada Powiatu Drawskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r., nr XXIX/156/2008 w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu, dokonała zmiany w treści §1 ust. 2 uchwały z dnia 5.09.2008 r. w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31.12.2010 r. za porozumieniem stron. Odnośnie zarzutu skargi, podnoszącego, że Rada Powiatu nie ma umocowania prawnego do decydowania w kwestiach związanych z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem samorządowym, a tym samym podjęcie uchwały nr XXIX/156/2008 stanowiło nieuprawnione wkroczenie w kompetencje starosty, należy wskazać, że zgodnie z przytoczonymi przepisami organem powołującym i odwołującym skarbnika powiatu jest rada powiatu. Uchwała rady powiatu o powołaniu skarbnika i jego odwołaniu niewątpliwie wywołuje skutki prawne zarówno w sferze publiczno-prawnej jak i w sferze stosunku pracy łączącego osobę pracującą na stanowisku skarbnika z właściwym urzędem. Odwołanie stanowi jednak jeden akt prawny i jako taki podlega ocenie pod względem zgodności z prawem. W sytuacji, gdy stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie powołania, jak to ma miejsce w przypadku skarbnika powiatu, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie. Za błędne należy uznać twierdzenie strony skarżącej, że uchwała w sprawie odwołania skarbnika powiatu nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 § 2 k.p., odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć z racji swej konstrukcji wywołuje skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia. Należy zauważyć, że akt odwołania powołanego pracownika zawsze będzie miał podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy. Kontrolując kwestionowaną uchwałę skład orzekający uznał, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, bowiem uregulowania w niej zawarte nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W § 1 ust. 1 uchwały z dnia 5 września 2008 r. Rada Powiatu Drawskiego odwołała B. W. ze stanowiska Skarbnika Powiatu Drawskiego, równocześnie w pkt 2 ustaliła, że stosunek pracy ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r. Następnie uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. dokonała jedynie zmiany treści § 1 ust. 2 w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2010 r., za porozumieniem stron, natomiast termin odwołania ze stanowiska pozostał bez zmian. Skoro B. W. przestał być Skarbnikiem powiatu na mocy uchwały z dnia 5 września 2008 r. to rozwiązanie z nim stosunku pracy winno nastąpić na zasadach ogólnych. Rada Powiatu Drawskiego podejmując kolejną uchwałę z dnia 29 grudnia 2008 r. wydłużyła okres wypowiedzenia, tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia jej do ustalania w dowolny sposób długości okresów wypowiedzenia umowy o pracę, które są regulowane przepisami Kodeksu pracy i mają odpowiednie zastosowanie do pracownika zatrudnionego na podstawie powołania. Kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 29 grudnia 2008 r., a zgodnie z treścią art. 82 pkt 1ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) nie stwierdza się nieważności uchwały organu po upływie roku od jej podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.